杨轶 张海燕（审计署武汉办）

 

一、中国特色国有企业经济责任审计的历史沿革
　　国有企业经济责任审计是伴随着我国建设中国特色社会主义和市场经济体制改革而产生的，自20世纪80年代起，经过近三十年的探索与实践、发展与深化，逐步走向法制化、制度化、规范化轨道，并取得了明显的成效。截至目前，具有中国特色的国有企业经济责任审计发展基本分为三个阶段：起步阶段、探索发展阶段、规范发展阶段。
　　（一）起步阶段（1985年-1998年）
　　1．经济责任审计产生的历史背景
　　中国共产党十一届三中全会后，政府对国有企业实行所有权和经营权分离，推行厂长（经理）负责制。在此原则之下，国有企业承包经营制、租赁制、股份制、资产经营责任制等多种经营形式不断涌现。在增加了企业活力的同时，企业经营者的权力也随之放大，出现了一些问题。如有的企业经营者（承包者）弄虚作假虚报政绩，有的挥霍公款铺张浪费，有的侵吞公款中饱私囊。针对这些问题，1985年，黑龙江省齐齐哈尔市、安徽省淮南市等地的审计机关从企业着手，开始探索经济责任审计，并取得了良好的成效。
　　2．经济责任审计的初步形成
　　1986年9月，为适应我国国有企业深化改革的需要，中共中央、国务院颁布了《全民所有制工业企业厂长工作条例》，明确规定：“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”。同年12月，审计署制定下发了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对厂长（经理）离任审计的范围、内容、程序和要求等方面作了规定。
　　1988年，国务院颁发的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》中规定：“实行承包经营制，由国家审计机关及其委托的其他审计组织对合同双方及企业经营者进行审计”。这两项规定的颁布实施，成为我国早期开展经济责任审计的重要依据，标志着经济责任审计由各地审计机关的自发探索到初步形成。
　　3．经济责任审计的推广
　　随着国有企业厂长（经理）离任经济责任审计工作的深入开展，黑龙江、山东、辽宁、安徽、浙江、四川等省、市、自治区先后颁布了地方性法规和政府规章。这些地方法规和政府规章的公布，对进一步深化经济责任审计工作起到了积极的推动作用，为经济责任审计工作的规范化、制度化、法制化奠定了基础。同时，经济责任审计已不仅仅局限于对厂长（经理）离任时的经济责任进行审计。
　　1995年至1997年，山东省菏泽地区在全地区党政机关和企业、事业单位普遍实行领导班子主要负责人离任审计制度，把任期经济责任审计作为考核领导干部政绩、兑现奖惩、选拔任用的必经程序，纳入干部监督管理轨道，取得了显著的成效。有135名领导干部未过审计关，其中：82名因虚报成绩被取消受奖资格或荣誉称号；53名因工作平庸、虚报浮夸、吃喝浪费甚至贪污腐化、造成重大损失而受到诫勉、降职、免职处分或由执纪执法机关处理，引起了中央领导的高度重视。 1997年 9月 5日 新华社《国内动态详情》一篇题为《菏泽三年中135名一把手未过“离任审计关”》的文章，引起了时任中共中央政治局常委、书记处书记、国家副主席胡锦涛同志的重视并作出批示：“此事对加强监督，推进党风廉政建设很有好处。需研究有关范围及办法，先试行起来，然后总结、推广”。1997年10月，中纪委调查组赴菏泽实地考察后，对经济责任审计工作给予高度评价，认为发挥了“管干部、正党风、促发展”以及“在微观上出思路、在宏观上出规范、在经济上出效益、在廉政上出效应”的作用。1998年1月胡锦涛同志又在中纪委对菏泽经济责任审计的调查报告上批示：“赞成扩大试点，然后总结经验，制定办法，逐步试行。”
　　4．经济责任审计制度的确立
　　1998年1月，中纪委二次全会明确提出：“国有企业、县（市）直属部门和事业单位，乡（镇）党委、政府的主要领导干部，要实行离任审计制度，未经审计的不得离任。有条件的地区可扩大实行这项制度的范围”。1998年2月中央五部委印发《关于转发〈关于菏泽地区实行领导干部离任审计制度的调查报告〉的通知》，要求全国各地、各部门学习、借鉴菏泽经验，积极稳妥、有步骤地推行党政机关、事业单位领导干部任期经济责任审计工作。党政领导干部和国有企业法定代表人经济责任审计工作在全国的推行，标志着经济责任审计作为一项制度在我国正式确立。
　　（二）探索发展阶段（1999年-2003年）
　　1．开展经济责任审计的主要依据
　　1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，为开展经济责任审计提供了依据。
　　此时一些地方和部门在经济责任审计工作实践中积累了一定的经验，但从整体上看，经济责任审计工作仍处于探索阶段，还不够规范，存在一些亟待解决的问题。如开展经济责任审计工作的组织、机构、人员、经费问题，如何界定经济责任审计的内容、程序、评价体系和标准，如何加强相关部门在经济责任审计工作中的协调配合等。为了贯彻落实两个《暂行规定》，解决经济责任审计工作中存在的矛盾和问题，党中央、国务院及有关部门陆续出台了一系列文件，推进了经济责任审计工作的深入开展。2000年6月，中办、国办《关于转发中央纪委等部门<关于认真贯彻落实中办［1999］20号文件切实做好经济责任审计工作的意见>的通知》（中办发［2000］16号）、 2001年 1月 20日 中央五部委《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》（审办发［2001］7号）、 2003年 3月 5日 中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室关于印发《关于进一步加强经济责任审计工作中有关部门协调与配合的意见》的通知（经审办字［2003］3号）等文件，提出了加强领导、加强部门之间的配合、健全机构、落实经费、抓好部门管理的领导干部任期经济责任审计工作、扩大审计范围等意见。
　　2．成立经济责任审计专门机构
　　2000年12月，经中央纪委、中央组织部、监察部、人事部同意，审计署出台了《县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》（审办发［2000］121号）， 2003年 7月 8日 ，中央五部委印发了《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》（经审办字［2003］6号）。上述文件明确了经济责任审计工作的指导思想、管辖范围、实施时间、程序、内容、方法、评价和审计成果利用等，将经济责任审计工作制度化、规范化建设提高到了新的水平。按照上述文件的要求，审计署及各地审计机关相继成立了经济责任审计专门机构、配备了专职人员、建立了经济责任审计工作联席会议制度或成立了经济责任审计工作领导小组（委员会）、建立完善了有关规章制度。全国各级审计机关在党中央、国务院和各级党委、政府的领导下，全面推进了经济责任审计工作。
　　（三）规范发展阶段（2004年至今）
　　1．经济责任审计范围的扩大
　　 2004年 9月 19日 ，中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度，依法实行质询制、问责制、罢免制”的要求，为全面开展经济责任审计工作提供了依据。
　　 2004年 11月 24日 ，在一些省市探索开展地厅级党政领导干部经济责任审计工作基础上，中央五部委下发了《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》（审经责发［2004］65号），要求从 2005年 1月 1日起 ，党政领导干部经济责任审计范围由县级以下扩大到地厅级，审计署于2005年也对省部级领导干部进行了经济责任审计试点，被审计领导干部的层次逐步提高。
　　2．相关法律法规进一步完善
　　2006年修正后的《审计法》第二十五条明确了经济责任审计的法律地位，为经济责任审计工作提供了最坚实的法律依据和保障；2007、2008年，各地探索了对县（市、区）长和书记同步审计、村级组织负责人经济责任审计，扩大了审计覆盖面。 2007年 1月 16日 ，中央五部委联席会议办公室印发了《关于进一步加强内部管理领导干部经济责任审计工作指导意见的通知》（经审办［2007］2号），对内部管理领导干部经济责任审计工作提出了明确要求。同时，开始了审计厅（局）长的经济责任审计，对审计机关自身的监督也逐步开展起来，形成了全方位的经济责任审计格局，促进了经济责任审计工作全面、健康、协调发展。
　　 2007年 11月 15日 中国共产党十七大报告指出：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。将经济责任审计工作提升到一个新的高度。
　　2007-2010年，中央五部委经济责任审计联席会议办公室连续印发了4个经济责任审计工作指导意见，提出经济责任审计要关注民生、关注发展等国家重大宏观经济政策贯彻落实情况，同时对加强和改进审计计划管理、严格界定审计内容、科学规范评价等提出了要求。
　　3．有关经济责任审计的全面规定
　　 2010年 10月 12日 ，中央办公厅和国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发［2010］32号），以科学发展观为统领，对经济责任审计的对象、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价、结果运用等方面作出了明确规定，对经济责任审计工作发展具有里程碑意义。目前，中央五部委经济责任审计工作联席会议正在研究制定经济责任审计实施细则或贯彻实施意见等。随着这些规范性文件的出台，经济责任审计将步入规范、深化、发展的新阶段。
　　通过对国有企业经济责任审计发展历程的回顾，有利于我们总结国有企业经济责任审计工作经验，准确把握其内容，全面、客观、公正地对被审计企业领导人员进行履职评价，加强审计规范化建设和健全完善审计结果运用机制，使国有企业经济责任审计在社会主义市场经济建设向纵深发展的历史条件下，更好地发挥其监督、评价作用，更好地为社会经济的协调发展服务。
　　二、中国特色国有企业经济责任审计的特点分析
　　国有企业经济责任审计历经近30年的发展，已经成为中国特色社会主义审计制度体系的重要组成部分，国有企业经济责任审计呈现了以下特点：
　　（一）高层领导重视、多部门配合密切的经济责任审计工作格局基本形成。
　　国有企业经济责任审计的内容复杂，涉及面广，必须依靠纪检、监察、人事、国资和审计等部门加强经常性的协调与配合，共同组织实施才能取得成效。审计中各部门对领导干部及所在企业配合审计的情况进行督促、检查，及时排除阻力，对审计发现的大要案线索及时查处。
　　（二）国家及地方层面的建章立制工作逐渐规范化。
　　经济责任审计工作政策性强，要求高，风险大，必须通过建立健全法规、制度，规范运行，才能保证审计质量。近年来，中央和地方在开展经济责任审计过程中，十分重视建章制工作。一方面及时制定指导性的法规文件。1999年，中办与国办联合下发了两个暂行规定，并在2000年转发了中央六部委关于认真贯彻落实的文件，切实做好经济责任审计作的意见，为深入开展经济责任审计工作提供了法规依据，审计署又主持制定了两个暂行规定的实施细则；2010年，中办和国办下发了“党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定”，对国有企业经济责任审计做出来更加明确和科学的规定。全国有20多个省及大部分市、县进一步完善了地方性的经济责任审计制度及办法。正是由于这一系列法规、制度、规定的建立与完善，有效地保证了国有企业经济责任审计工作规范有序地进行。
　　（三）国有企业经济责任审计方法与组织管理实践的科学化发展。
　　针对国有企业经济责任审计任务集中与审计力量不足的矛盾，审计署及各地审计机关在实践中探索和总结了一些好的做法。例如，经济责任审计与财政财务收支审计相结合，天津、甘肃等省市把国有企业经济责任审计与企业资产负债损益审计和专项资金审计结合；国家审计与内部审计、社会审计相结合，上海市针对现有的市管、区(县)管国有企业多为规模大、经营多元化的实际，采取统一领导、统一组织，国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织分工协作、分级分层审计的方式，扩大了审计覆盖面，推动了经济责任审计工作的全面开展。
　　三、中国特色国有企业经济责任审计的发展展望
　　目前，国有企业经济责任审计的内容，主要局限在对企业领导人员任职期间企业财务收支的真实、合法和效益情况；内部控制制度的建立和执行情况；企业经营成果、国有资产使用及管理情况；履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况；任期目标完成情况、执行财经法纪情况的审查。随着社会主义市场经济改革的进一步深入，国有企业经济责任审计还可以从以下方面进一步完善和改进。
　　（一）国有企业战略审计
　　在中国特色社会主义市场经济建设的过程中，国有企业领导人员在国有企业经营发展的过程中还肩负了企业战略制定、执行、监督、评价等重要的职责和使命。在市场经济条件下，企业战略是企业一切行动的指南，是企业大的方针政策，是一切目标计划的基础，是企业生存发展的根本保证。评价企业领导人员的经济责任因此还要评价企业战略的合法性、合理性和有效性，因而有必要进行企业战略审计。战略审计包括以下内容：
　　1．企业的战略判断是否科学。信息在传递的过程中是否充分、及时、准确；决策者自身的能力和知识水平能否准确地理解信息，决策主体之间能否平等地交流；决策的方式和决策流程如何。
　　2．企业计划和预算是否合理。财务预算能否有效支持战略规划；人力资源与战略规划是否匹配；各层次部门战略间的一致性程度。
　　3．战略执行是否适当。管理层是否认同企业的战略；部门之间能否有效配合；是否建立了与战略执行相匹配的约束和激励机制。
　　4．企业的经营战略是否符合国家经济发展的总体战略。
　　（二）国有企业社会责任审计。
　　随着工业化和新技术的应用对社会所带来的消极影响与日俱增，人们逐渐意识到企业经营成功与否，不仅取决于其财务状况的优劣和盈利能力的大小，而且取决于企业在社会公众心目中形象的好坏，那些一味追求高利润，而不顾其经营给环境、社会带来负面影响的企业不仅受到了社会公众的抨击，也受到了企业职工的抵制。因此，企业管理当局在决策时不得不注意企业的社会形象。人们在关注企业日常经营的同时，也会审视企业在扩大就业范围、维护职工利益、参与社会活动和保护资源与环境等社会责任方面所作的努力和取得的成果。正因为如此，社会各方面迫切要求企业，尤其是国有企业在受托责任方面增加有关社会责任和义务的承担。国有企业领导人员经济责任审计的内容也必然向社会责任等方面拓展，进而监督和评价国有企业履行社会责任的情况。国有企业经济责任审计中企业社会责任履行情况的审计主要有以下几个方面：
　　1．环境审计
　　环境审计是指由审计组织依法审查被审计国有企业生产经营活动对环境的影响，评价其环保责任履行情况的审计活动。在我国迅速推进的工业化和城市化进程中，各类企业污染物的排放量越来越大，给部分地区带来了严重的环境污染甚至灾害。因此十分有必要在国有企业经济责任审计中增加环境审计的内容，建立环境审计体系。将环境审计作为经济责任审计的一项重要内容，一方面可以加强对企业社会投资的可行性监督避免社会投资在加速工业发展的同时以不断破坏环境为沉重代价，促使企业的生产活动既能最大限度的实现经济效益和环境效益，又能保证生产的不断增长和持续发展；另一方面，可促使企业对自然资源利用、废弃物排放及其与生态环境的关系进行连续反映和控制，计算和记录企业的环境成本和环境效益，从而使社会主义市场经济的可持续发展战略建立在规范化、制度化的基础上。
　　此外，环境问题一旦发生后再进行治理，需补偿的代价将相当昂贵，有的环境污染和破坏问题出现后，即使经济上付出更大的代价，往往也难以清除和恢复。因此，环境污染和破坏的事前预防比事后补偿更重要。因此，环境审计不能仅仅停留于事后审计，更应对影响环境的主要经济活动的全过程进行跟踪审计，以保证决策正确、规划可行，及时发现经济活动对环境的影响，采取保护环境的措施，最大限度的降低经济活动对环境质量的不利影响。
　　由此可见，环境审计必将成为今后国有企业经济责任审计发展的一个重要方向。
　　2．人力资源审计
　　目前对国有企业领导人员的考核，主要是从企业的资产安全责任、经济效益责任等角度进行考核，这导致国有企业人力资源开发与管理工作相对落后。实际上企业领导人员不仅要对实物资产的保值增值负责，也应当对企业的人力资源保值增值负责。应该在国有企业经济责任审计中增加人力资源的保值增值情况审计。人力资源审计的主要内容有：领导人员任期内的人力资源的增减变动情况，人力资源有关增长指标的完成情况，人力资源的利用情况，人力资源素质的保值增值情况等。
　　随着知识经济时代的到来，人力资源作为企业重要的资源之一，其价值越来越被人们认识和接受。人力资源作为一项新的经济内容，必将被纳入国有企业经济责任审计的范畴，研究和开展人力资源审计，具有重要的意义。
　　3．能源效益审计
　　国有企业经济责任审计中应增加对企业生产经营过程中的能源保护和能源利用效率的审计和评价，重点关注国有企业节能减排开展的情况，国有企业节能减排财政资金使用的效益和效果。
　　需要注意的是，在国有企业社会责任审计中，审计人员重点关注企业按规定应该承担的那部分社会责任；对于没有规定或规定不完善的社会责任履行情况，不做重点审计，但可以发表建设性意见。（摘自审计署网）