荆门市审计局   徐俊 付林

 

一、我国国家审计制度的建立背景

我国社会主义审计产生于民主化、法制化的大变革时代，几乎和我国社会主义市场经济的建立与发展同步，追求规范、秩序、高效、廉政的目标与社会主义市场经济秩建立与发展的要求是高度一致的。自上世纪八九十年代，世界各地的紧张局势趋于缓和，世界政治经济形势和格局发生深刻变化，和平与发展已取代革命与战争成为时代的两大主题，世界各国各民族都在努力改变冷战时代的思维方式，致力于自身经济、政治、文化的发展，世界范围内军事竞争虽然仍然存在，但却开始更多地让位于经济的竞争，科技、教育的竞争和人才的竞争。各国政府也都由此而适时地调整了自身工作的重心和关注热点，不断地完善自身的政治经济结构，调整自身的职能，世界范围内的竞争实质上也表现为政府能力的竞争。在这种情况下，我国也在不断探索完善自身体制制度建设。在不断学习、吸收外国政治体制改革成果的基础上兼收并蓄，逐步构建完善了具有中国特色社会主义的政治、经济、文化等体制制度。国家审计制度作为国家经济社会运行中不可或缺的监督制度，在这场体制制度建设的大潮流中孕育而生，中央审时度势，设计和规划了中国社会主义国家审计发展蓝图，建立起了一种既符合社会主义中国特殊国情、又能更好地体现普遍价值原则的国家审计体制。并且伴随国家审计职能从国有资产的“看门狗”，到维护国家安全和经济社会健康运行的“免疫系统”，再到服务完善国家治理的重要组成部分，国家审计制度也不断地丰富和完善，更加切合国情、成熟有效，并日益具有中国社会主义特色。

二、我国国家审计制度发展的主要特点

经过近30年的建设和不断完善，我国国家审计制度展现出与其他国家和地区不可比拟的优越性，呈现出自身鲜明的特点，主要表现在以下几个方面：

（一）法律法规不断健全。审计工作总的指导方针是“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”，其中“依法审计”摆在了首要位置，可见我国对审计法治化建设的重视程度。实际上我国在审计制度创立之初就开始考虑构建国家审计制度法律体系，并在以后的发展进程逐步进行了健全完善。一是在国家宪法中进行了明确规定。《宪法》第109条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”，这为国家审计制度的创立和发展奠定了最可靠的根本性法律保障。二是在各项规定中对国家审计定位进行了明确。审计署在筹建期间，就起草了《关于开展审计工作几个问题的请示》，国务院批转了这一文件，对审计机关的任务、职权、审计机关的设置和领导关系，以及建立部门和单位内部审计等问题作出了规定，后又发布了《关于审计工作的暂行规定》，这是新中国成立以来的第一部审计法规，为创立阶段的审计工作提供了必要的法律依据。之后又陆续发布《中华人民共和国审计条例实施细则》等。这些法规的制定，标志着我国审计工作在法治化建设方面进入了一个新的发展阶段。三是针对新时期出现的新情况和新问题，对审计法律体系进行了进一步健全完善。 2010年 2月 2日 经国务院第100次常务会议，对《中华人民共和国审计法实施条例》进行了重新修订，并于同年 5月 1日起 正式施行，此次修订是继审计法修订后，我国审计法治建设进程中的又一件大事，有利于审计机关、被审计单位、有关部门和有关人员准确理解和全面贯彻实施审计法的各项规定，对于完善我国的审计监督制度，更好地发挥审计职能具有重要的意义。 2010年 7月 8日 审计长会议审议通过了《中华人民共和国国家审计准则》，并于 2011年 1月 1日 起 正式施行，此次的修订和颁布，进一步完善了我国审计法律体系，对规范审计机关和审计人员执行审计业务的行为，保证审计质量，防范审计风险，发挥审计的“免疫系统”功能有重大意义。

（二）审计职能不断拓展。创立国家审计制度之初，各级审计机关积极开展审计工作，不断从审计实践中探索提炼宝贵审计经验，尝试开展了对部门和国有企业的财政财务收支审计，并积极参与对一些单位违反财经纪律的审计，逐步打开了审计工作局面。此后为积极适应国家经济社会发展形势的变化，结合自身的已有的经验，积极大胆尝试了更多新领域的审计，审计覆盖面不断拓展到金融、外资、政府投资等方面，为改革开放初期经济社会发展的顺利有序发展做出了积极的贡献。随后通过审计法律制度的不断健全完善，全国各级审计机关相继对本级财政预算执行情况进行审计，使我国审计监督内容和范围进一步全面，丰富和发展了有中国特色社会主义审计监督体系。近些年来，各级审计机关紧跟政府责任的深化，不断拓展审计领域，进一步深化了监督内容，审计内容从财政财务收支的真实合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性审计；从部门财政财务收支审计，逐步转变为部门财政财务和领导干部经济责任同步审计；从单纯维护财经纪律秩序，逐步向政策执行、民生保障、环节保护、文化建设等领域多方位、深层次渗透，国家审计在促进国家经济社会快速发展中的发挥了重要作用。

（三）审计方式不断改进。主要体现在以下几个方面：一是由传统手工审计逐步向计算机审计转变。随着计算机技术的迅猛发展，传统手工审计越来越无法满足审计监督的需要，已经成为国家审计发展的客观要求。利用计算机技术开展审计能大大提高了审计工作效率，并能促进审计查深查透，提高审计质量。近些年来，各级审计机关不断加大了计算机审计的力度，部分信息化审计发展靠前的地方所有审计项目都实现了计算机审计，随着“金审工程”一期、二期的实施，计算机审计正逐步取代传统的手工审计方式，成为开展审计工作的“利器”。二是由单项审计向多项目捆绑审计转变。过去审计机关通常只对某个单位、项目、资金和经济责任等进行单独审计，这样做既使审计资源得不到充分整合利用，也不利于审计工作效率的提高和审计成果的利用转化。近些年来各级审计机关积极推行了多项目捆绑审计，探索实行预算执行审计与经济责任审计、专项资金审计相结合，党委和政府领导干部经济责任审计相结合，财务收支与工程造价相结合，项目审计与专项调查相结合等审计模式，指派一个审计组完成多项审计任务，实施一次审计出具多项审计报告的审计方式，既兼顾了全面性，又突出了重点性，极大地提高了工作效率。三是由单纯的真实合法性审计向绩效审计转变。上世纪末至21世纪初，财经领域的违法违规问题非常突出，在当时的政治经济环境下，审计机关把真实合法性审计作为审计工作的重点是非常必要的，为整顿经济秩序，促进经济社会的发展发挥了积极作用。但随着时代的不断进步，要求国家不仅讲发展速度，更要讲发展质量和经济效益，实现速度、质量和效益的统一，促使审计机关开始从关注真实合法性审计逐步向关注真实合法性审计与绩效审计并重转变，更加注重对被审计单位的财政经济管理活动和政策执行的经济性、效率性和效果性进行审查，并做出独立、客观、系统地评价。四是由事后审计逐步向事前、事中、事后全过程跟踪审计转变。事后审计主要履行的是查错纠弊的监督型职能，事中事前审计则在履行监督职能的同时，更注重履行服务职能，这样使审计的时效性增强。当前各级审计机关主要在工程建设和政策执行审计等领域就跟踪审计模式进行了积极探索和实践，积累了丰富经验，对于及时发现项目建设管理、政策执行中的存在的问题，从源头上遏制各类违规违纪行为，强化被审计单位责任意识、促进制度健全、规范程序运作等起到了积极作用。

三、我国国家审计制度发展的战略方向

制度的建立和发展是一个持续的过程，建立适应时代需要的制度体系对事业发展能起到很好的引导作用，反之则会成为束缚事业发展的桎梏。笔者认为，从国家审计制度的历史背景和主要特点来看，我国国家审计制度必须与时俱进，更多地融入文化元素、体现工作绩效，并推动全国审计系统统筹发展，为审计事业快速发展和可持续发展保驾护航。

（一）文化立审。文化是一个国家和民族的根脉，也是一个地区或行业勃兴的深层动力。伴随市场经济体制不断深化和完善，审计地位更加突出，任务更加繁重，社会更加关注，风险更加凸显，审计行业的特殊性更加需要精神和文化的支撑，要建立和完善中国特色社会主义审计制度必须首先融入文化元素。结合当前实际，最重要的就是大力弘扬和践行以“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”为主要内容的审计人员核心价值观，将其转化为审计工作制度、审计业务流程等，做到核心价值观培育与审计管理、制度建设等有机融合，以此引导和规范审计干部的行为，最大限度发挥审计核心价值观的“价值”效用。应深入推进价值整合，把事业、原则、感情有机地结合起来，以事业为基础，以原则为准绳，以感情为纽带，提高干部队伍的价值共识水平，培养对审计事业的认同感和归属感。加强人文关怀，将文体活动、交心谈心、分类座谈等经常化、制度化，不断提升干部职工的“精、气、神”和健康水平。应大力推进审计理念转变，大力倡导“让党委政府满意、让人民群众认可、让被审计单位接受”的审计价值理念，推动审计事业的价值实现与审计干部自身价值实现有机统一。应大力加强审计调研和理论研究，结合审计实践需要，着力用新办法、新思路、新理论解决审计工作中遇到的新矛盾、新困难和新问题；更加广泛地关注财政、金融、企业、环境保护等相关领域的发展和现状，增强审计理论研究的针对性、实践性和前瞻性；大力开展专题调研、青年论坛、论文评比等各种活动，使广大干部职工以饱满的热情、良好的精神状态投入到审计工作中去，寓工作于生活之中，不断推动审计科学发展。

（二）绩效优审。随着时代发展，审计不断被赋予新的职能，寄予更高期望，审计必须在更高层次和更广的领域发挥建设性作用。从这几年财政审计逐步向大格局方向迈进，部门预算审计向资金预算源头和二、三级单位延伸，经济责任审计从传统的离任审计到任中审计占据主导，重大专项资金和投资项目从事后监督向全过程跟踪监督转变，审计整改由单方面督办整改到联合整改，再到纳入党委、政府考核体系等都可见一斑，审计工作不仅要在“量”上做大文章，还必须在“效”上做优文章。一方面，审计机关要其实提升自身的服务力，真正发挥“免疫系统”职能作用，达到服务完善国家治理的功效。在继续扩大覆盖面、拓展审计职能的基础上，优化审计机关自身绩效管理机制，采取强有力的措施提升审计机关的效能，最大化挖掘自身潜能。应加强资源整合利用，统筹利用社会种资源参与审计；应加快推进金审工程三期建设，依靠技术改进提速提效；应出台审计机关绩效管理机制，鼓励创先争优，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“平均主义”、“平衡主义”的坚冰等。另一方面，应大力开展绩效审计。从发展形势上看，开展绩效审计已成为大势所趋，但由于缺乏人才、技术和标准等，当前全国开展绩效审计并不乐观，很多市县尚未启动，为此，必须将绩效审计纳入制度化建设，从上到下强力推进。在审计对象和内容确定上要不断增强针对性，既不失职，又突出重点。在绩效评价体系的标准化、统一化、规范化方面要狠下功夫，制定出比较系统、操作性较强的绩效评价体系，使绩效审计有章可循。同时应将绩效审计结果作为党委、政府考核被审计单位，组织部门考核领导干部的重要依据，将其作为责任追究制度的一个组成部分和政府官员政绩考核体系的一个改革目标，切实提高政府行政效能，更好服务完善国家治理。

（三）统筹强审。《宪法》规定审计对各级党委、政府负责，从这个层面上讲，中国特色社会主义审计具有“大内审”的特性，政府的层级性决定了各级审计机关之间有一定的“断层”，但不能因为这些“断层”，而将上、下级审计机关之间割裂开来，必须发挥好“业务指导”的职能作用，以“审计业务”为载体，捆绑上下审计机关，建立和完善相关制度，实现统筹发展。应重点加强“三项统筹”，即：统筹审计项目，着眼于全国、全省“一盘棋”，在近两年连续开展的地方政府性债务审计、社保资金审计等统筹项目基础上，进一步扩大上、下联动项目的比重，集全国、全省力量，打整体、协作战役，做大型、精品项目，在实践中整体提升基层审计机关的工作水平。统筹人才培养，审计工作的专业性决定了审计干部必须走职业化道路，现阶段审计机关普遍存在的审计能手、复合人才、高端人才匮乏，上下级之间、同级之间人才队伍素质参差不齐等问题，倒逼审计系统不得不整体加快推进专业化、复合型和高层次人才培养步伐。在这个过程中，上级审计机关必须将下级审计机关纳入统筹考虑，如探索建立审计机关“准入制度”，防止非专业人士进入审计队伍，并帮助审计干部做好职业生涯设计，尽快出台审计终身职业化制度，比照公检法实行“审计官”，要求审计干部在规定时间内通过职称考试；制定学习培训规划或制度，制定通俗易懂、实用好用的培训教材，对领导干部、骨干人才和普通干部实行分类培养等。统筹质量建设，在八号令基础上，进一步出台审计质量管理细则，比如尽力统一绩效评价标准、领导干部经济责任评价标准、审计报告模板、审计用语规范等，统一质量检查、评比，加大优秀项目的评选和表彰力度等，以此整体提升审计机关执行能力和规范化水平。（来源湖北审计网）