河南省审计厅  庄云鹏

 

近年来，随着国民经济平稳快速发展，各级财政收入稳步增长，财政超收收入的规模也越来越大。财政超收收入是指当年实际财政收入超出预算收入的部分。它为解决政府历史欠账、削减财政赤字、应对突发事件、推进改善民生等方面起到了积极的作用，但其在监管和使用上还存在一些应引起重视的问题。笔者结合工作实践，谈几点粗浅的认识。

一、超收收入的现状

目前，在经济持续快速增长的基础上，全国财政收入呈现增加较多、增速较快的发展趋势。以2007至2009年为例，2007年全国财政收入5.13万亿元，比上年增加1.26万亿元，增长32.4％；2008年我国经济虽受金融危机影响增速放缓，但财政收入再创新高，总量突破了6万亿元大关；2009年国民经济回升向好，财政收入完成6.85万亿元，增长11.7％。财政收入的持续快速增长，也使财政超收较多，并呈逐年上升态势。尤其是2000年以后，超收收入一路攀升，2004年突破2000亿元，2006年达到3307亿元，2007年仅中央本级就突破了4000亿元。超收在整个财政收入中所占比例越来越高，这种状况在地方财政收入中同样存在。

二、超收收入产生的原因

（一）财政收入预算编制“留有余地”是财政超收的直接原因。财政部门编制年初预算时，通常会考虑经济波动、自然灾害、突发事件等因素对财政收入的影响，收入预算的编制比较保守。虽然这从应对经济运行不确定性的角度来说是可以理解的，但财政部门往往把余地留的过多，使收入实际完成额比预算增加较多。所以说，财政收入预算安排偏低是财政持续超收的直接原因。

（二）税收增收是财政超收的关键因素。近年来，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等主体税种纳税额年年攀升。这除了与税务部门加强税收征管，实现应收尽收相关外，还与其每年都制定一定增幅的税收计划体制密不可分。由此可见，各级税务部门每年超额完成目标任务为财政超收奠定了基础。

（三）非税收入增长、政策性和一次性等增收因素是财政超收的重要原因。一些经济欠发达地区在税源有限的前提下，为了完成收入任务，加大了行政事业性收费、罚没收入等非税收入征缴力度，甚至制定返还机制激励其征缴，这就为实现财政超收创造了条件。另外，财税政策、产业政策等政策调整以及国企改制、出让土地等一次性因素也会使财政超收增加较多。

三、当前超收收入面临的突出问题

（一）超收收入不够真实、非税超收比重较高

按照现行财政体制，超额完成收入任务的地区上级财政将给予奖励。因此，一些地区采取征“过头税”、税收“空转”等虚假方式超额完成收入任务，导致超收收入不真实；有些经济欠发达地区，把加强非税收入征管力度作为实现超收的手段，造成非税超收占超收收入比重较大，个别地区的财政超收甚至全部为非税超收。这种做法虽然完成了收入任务，但并未形成真实的财力，也影响了财政收入的质量。

（二）超收收入脱离了人大及其常委会的监督

根据《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）及其实施条例，超收收入在安排使用时无需经过人大的审批，政府便可自行决定，政府和财政部门在超收收入的审批使用上拥有较大的自由裁量权。这不仅造成超收收入脱离了预算监督，还使其变成一个制度性的漏洞，容易导致财政部门预算编制更加倾向于“保守”、政府可自由掌控的超收收入越来越多的问题。

（三）超收收入投向不尽合理且易导致超支

由于在安排使用超收收入时，政府只需向人大“报告”而非“报批”；再加上我国现行法律法规对超收收入的支出原则尚无硬性规定，使得很多地区超收收入的安排投向不尽合理，有些基层地区主要用于弥补行政机关公用经费不足等方面。另外，可自由裁量的超收收入集中在政府和财政部门手中，从一定程度上助长了预算部门的“跑要之风”，造成预算部门“争先恐后”的向财政部门申请资金；大量超收收入以追加支出的形式拨付到预算部门，也形成了年底的“突击拨款”，使超收很容易转化为超支。

四、规范超收收入监管的建议

（一）完善和修订现行《预算法》

《预算法》颁布实施之时，是我国市场经济刚刚起步、分税制改革运转的初期。那时的超收收入很少，有的年份还会出现短收，所以《预算法》规定超收收入需在当年安排使用，不得结转下年。而目前，这些相关规定已经无法适应全国各地逐年攀升的超收收入规模的现状。因此，笔者建议全国人大完善和修订现行《预算法》，改变超收收入安排使用的决策程序，将“报告制”改为“报批制”，即动用超收收入追加支出必须先报请人大常委会的审批，将超收收入全部纳入预算管理，实现由人大及其常委会的监督；进一步明确超收收入的使用范围和支出原则，如除首先用于弥补赤字、解决历史陈欠外，注重向“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障、环境保护等方面倾斜，集中财力保障党和国家在经济社会发展中关注的重点领域，推进基本公共服务均等化。

（二）设立预算稳定调节基金

2007年，中央财政从上年度超收收入中安排500亿元建立中央预算稳定调节基金。它的设立，使一部分超收收入纳入了全国人大预算监督范围，在一定程度上规范了超收收入的管理。因此，建议地方政府参照中央设立预算稳定调节基金，并将其纳入预算管理。政府可将每年财政超收的全部或部分列入预算稳定调节基金，转到以后年度安排使用，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口，做到“以丰补欠”，确保财政预算的稳定性和财政政策的连续性。笔者认为，在尚未对现行《预算法》中关于超收收入监管的规定修改之前，设立预算稳定调节基金是改进超收监管方式、促进预算走向规范的有效途径。

（三）强化超收收入的事前事后监督

除人大及其常委会对动用超收收入追加支出的审批环节实施监督外，审计部门应加强对超收收入的事前事后监督，发挥好审计的“免疫系统”功能和建设性作用。审计部门应注重对财政预算编制的审查，逐步缩小预算收入编制的预留空间，促进财政部门提高预算编制的完整性和科学性；注重对财税部门组织收入的审查，在保证应收尽收的同时，揭示虚收空转等违纪违规问题，确保超收收入的真实性和合规性；注重对超收收入支出方向和使用效益的审查，进一步优化超收收入的支出结构，从严控制超收收入用于一般性支出，查处超收收入使用中存在的重大损失浪费等行为，保障财政资金规范、安全、高效使用。（来源河南审计网）