关于县级政府性负债，时下已经成为了社会各界倍受关注的热点，围绕县级政府性负债的成因，负债对政府的影响，如何消化以往的负债，抑制负债的快速增长，已经有相当多的高论，作为县审计机关的一员，如何在自己的能力所及之内，在县级政府性负债这个与本职工作内容有着密切联系的客观存在中，发挥审计“免疫系统”功能，这是本人思索的问题，为此，本人结合今年对县级政府性负债所调查情况作肤浅之谈，以期引玉。

    一、县级政府性负债的概念及调查结果

    县级政府性负债可作多种理解。从法律的角度看，县级政府性负债是指县级政府作为债务人按约定的条件向债权人承担的为或不为一定行为的义务。从财政的角度上看，县级政府性债务是指县级政府作为债务人按照协议或合同的约定，或者按照法律的规定，向债权人（可以是各类民事主体）承担的资金偿付义务。

    我们在审计调查时运用的和本文所指的县级政府性负债是从财政的角度理解的县级政府性负债。

    事实上，县级政府性负债是县级财政及其政府职能部门直接借入、提供担保和反担保、欠账、融资等形式所形成。

    县级政府性负债，应包括直接负债和或有债务，显性债务和隐性债务。具体来说，“它是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。”

    县级政府负债表现形式也是复杂多样的。包括：地方财政应支未支、应拨未拨、应补未补的各种款项；粮食企业亏损挂账等国企改革支出；政府部门基建投资欠工程款；政府部门欠干部职工的工资和补助；超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务，其中包括部分外债和对国内金融机构的债务；在地方政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务等。

    按照上述理解，我们针对县级政府性负债的现实情况进行了调查，根据财政系统负债软件统计的乡（镇）政府和县级各部门上报数据进行调查、核实，对被调查对象的县级政府性负债的真实情况进行摸底，查找负债的形成原因，以求探寻消化县级政府性负债的途径与对策。

    调查结果显示，被调查对象的政府性负债达到了二十多亿元。虽与全国地方政府负债7万多亿相比是个很小的数字。但对于一个财政穷县却足以令人震惊。这个负债总额数据相当于其2009年县财政一般预算收入的4倍有余。

    是什么原因导致了被调查对象的政府性负债高达二十多亿？负债所带来的究竟是什么影响？如何应对和消化现实的负债？

    二、县级政府性负债成因

    1.财政可用财力增长低于财政支出的增长速度形成负债。

    被调查对象2007年至2009年财政数据显示，2007年财政供养人员人均可用财力为2.22万元，2008年财政供养人员人均可用财力为2.36万元，2009年财政供养人员人均可用财力为2.79万元。财政总收入2008年比2007年增长26%，2009年比2008年增长20%，但财政总支出2008年比2007年增35%，2009年比2008年增长26%。虽然财政收入和可用财力逐年提高，但收入增长幅度与支出增长幅度不成正比。增加的可用财力尚不能保证工资性支出的增长，且公务员最低档的津补贴也没有能实现全部到位。

    2.历年举债的还本付息，导致沉重的历史负债。一是上世纪九十年代的世界银行造林贷款还本付息形成的负债。虽然，贷款当时已全部用到了造林项目，但产生的经济效益在林场，迄今为止，贷款所产生的收益基本上只能解决基层林场员工的经费开支，县级财政则根本没有直接收益。二是农村合作基金会的撤销，为解决善后问题举债形成的负债。由于农村合作基金会从成立到撤销时间短，机构不完善，制度和管理均存在缺陷或混乱，撤销时是大量举债解决善后问题。虽然，设立了专门机构、配备了专职人员，对没有归还的贷款进行了清理追还，但除当时集中行动时取得的收效外，后来的清欠工作收效并不理想，至目前止，举债已偿还90%，却仍欠本金约一个亿。三是九十的年代种子商业化世行贷款到期的还本付息形成的负债。四是国债转贷项目的还本付息负债。这些还本付息都是在财政体制结算时扣划，国债转贷每年也要扣还几百万元。由于财政的可用财力无法作预算安排，这些还本付息的内容又都是在体制结算时扣减，故成了财政应支未支增加的一个重要原因。

    3.配套资金的安排造成政府性负债增加而形成的负债。近年来国家出台了一系列惠民政策以及面对国际金融危机而采取的4万亿扩大内需资金的安排，使农村的道路建设、水利建设、农民养老看病、农村饮水、农业保险、廉租住房等得到了改善和保障，但同时需各级政府配套安排资金，如通畅工程国家按修路造价每公里补助60%（没有包括基础工程），实际有50%以上靠地方配套和自筹，而且必须是配套和自筹资金到位后项目才能启动。人饮安全工程、水库除险保安工程等必须是县级财政配套资金到位项目才能验收，廉租住房建设资金全部由中央、省、市、县配套安排，新型农村合作医疗是国家补助，省、市、县配套和农民筹集相结合，新型农民养老保险县级财政每年也要配套几百万元。这些都是国家的惠民政策，但在要靠转移支付才能平衡财政收支的县级财政，这些惠民工程带来的配套压力是难以想象的。调查数据显示，该县2007年安排配套资金3000多万元，2008年为8000多万元，2009年为1亿多元。在可用财力不足的情况形成了拆东墙补西墙，这也是近年来应支未支大幅增加的重要原因。

    4.城市基础设施建设的大量资金投入形成的负债。一是新城区建设投入了大量资金。打造新城镇的新面貌，城区管网建设、道路建设、污水处理等既是政绩工程，同时也是关系到群众生活质量的民生工程，工程建设投入了大量的资金。二是工业园区的基础设施建设。为了县域经济发展，设立工业园区，招商引资发展经济，不仅加快了城镇化进程，同时也能增加财政收入，但基础设施建设是做好招商引资的重要基础。近年，投入园区基础设施建设资金达5.4亿元，除少部分由财政直接投入外，主要向银行融资的形式投入。三是公路建设的投入。长株潭“两型”社会实验区的批准，是中部崛起的重要决策。调查对象位于“长株潭”三市的交界处，“两型”社会实验区的中心位置，为抓住实验区建设的有利时机发展区域经济，利用有利的地理位置和交通发达的便利条件，在县内兴修道路连接各主要交通干线。因此，大量的基础设施建设也是负债迅速增加的重要原因。

    三、县级政府性负债对政府的影响

    任何事物的存在，都有着其积极和消极的两面性，政府性负债同样呈现其积极和消极的方面，从积极的方面看，政府性负债使地方基础设施的建设得到了很好的发展，改善了人民生活和引资、投资环境，促进了地方经济的快速增长，国家的各项惠民政策也得到了相应的落实。但其消极的影响也是不可忽视的，主要是：

    1. 财政偿债压力增加，结构性风险加大。我国现行的《预算法》第三条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”。因此，在法律上 ，除国务院特批之外，地方政府不得举债。但在现实中，我国地方政府债务问题已非常严峻。而且有不少县级财政困难的地方，没有建立偿债准备金制度，在与上级结算时不仅要按规定偿还国债转贷款项、基金会贷款、世行贷款等历史性债务，而且还有投融资平台贷款到期的还本付息，以及经济发展所需的新增贷款的付息，还贷压力在不断加大，隐性赤字和债务负担将造成财政结构性风险。

    2.债务成“蜂窝”结构，规范管理困难较大。一是目前县级政府所负各种债务的总体规模较大，又十分分散，且存在的形式多样化。其具体形式既有政府通过融资平台向银行贷款融资所形成的债务，也有挪用资金造成专项资金存在缺口，有粮食企业亏损挂帐，也有乡镇历年欠干部的工资补助，有部门拖欠工程建设项目工程款等各种“白条”。因此，在债务结构上形成了一种“蜂窝”形态。二是负债统计口径不一。目前，对于地方政府的负债缺乏统一的统计数据和统计口径。虽然，财政部门有负债软件系统，但如何统计填报，却没有准确的标准，统计数据难以保证真实完整。我们在调查中发现，数据的不准确性达到30%。目前的债务现状对强化债务管理提出了迫切要求。

    3.债务的增长，透支了政府的公信度。全国政协常委冯培恩委员在全国政协十届四次会议第二次全体会议上就提出“地方政府债务危机,损害政府的形象和公信力,过度负债影响了经济和社会发展,甚至危及社会稳定。” 

    调查情况表明，有的商店因收不回货款而不愿意与政府的一些部门做生意，有的乡镇欠集资款的矛盾、纠纷使现任乡镇领导头痛，道路建设欠工程款不仅使工程进度上不去，而且有的县道长期坑坑洼洼，行人和车辆都难以通行，老百姓怨声载道，这些事实足以引起认真关注，当地方政府的债务发展到一定程度 ,当政府对信用的盲目透支达到一定的程度,有可能导致政府的信用危机,进而影响到社会的稳定。

    四、减少县级政府性负债的建议

    1.归口管理，建立和完善偿债准备金制度。

    一是要改变目前政府债务多头管理、各自为政的现状，债务规模与债务资金使用要实现归口管理，发挥有限的偿债能力；加强对偿债能力不清的现状的控制；规范各部门举借和偿还政府债务的行为。归口由财政部门统一管理政府债务，发挥管理、监控、预警的作用。

    二是要将政府债务纳入预算管理。要科学界定政府性债务，对融资平台公司债务信息要建立定期通报制度，对确属政府性债务的收支，要纳入预算管理，经同级人大批准融资或备案，避免游离于财政监督体系之外。

    三是要建立和完善政府债务偿还机制，落实偿债责任。从管理制度上严格控制负债，每年预算安排偿债准备金，逐步清理化解存量债务，化解偿债压力。

    2、中央财政逐步化解部分政府性债务。对于因国家惠民政策项目地方配套形成的债务，中央财政可以逐步化解。县政府及相关部门要积极向上级反映负债的真实情况及财政状况，争取中央、省级政府重视，从政策上扶持或对惠民政策的配套资金负债部分进行化解。   

   3、积极培育财源是化解债务的有力保障。对于沉重的地方政府债务，本因经济发展跟不上经济建设需要造成，地方政府在已解决了道路交通和基础设施建设的条件下，要切实改善县域经济发展的软环境，不能只靠房地产开发增加税收，要发展一批符合国家新兴产业要求的、可持续发展的项目，优化政府投资结构，优化收入结构，达到逐步化解地方政府债务，使地方经济得到又好又快发展。（来源中国国家审计网）