陈孝来 张晓琴 张顺元 李智勇/重庆市交通委员会
【摘要】为进一步理顺我市公路养护管理体制，促进公路养护资金安全、合理、有效的使用，通过组织实施公路养护资金管理审计调查，反映我市在燃油税改革和在西部率先取消二级公路收费后，公路养护运行机制及管理模式方面取得的既有成绩及存在的弊端，探索新形势下，公路养护体制改革的发展方向，以健全完善公路养护管理体系，促进我市交通全面协调可持续发展，实现“畅通重庆”的总体部署。
【关键词】公路养护 体制 资金 审计调查
一、引言
为积极响应“畅通重庆”的总体部署，根据重庆市人民政府办公厅2010年6月出台的“关于进一步理顺公路养护管理体制的意见”精神，课题组及时迅速的以审计调查形式开展对全市公路养护情况的摸底追踪，审计调查了公路养护主管部门、市级公路养护机构、5个区县交通局和相应下属公路局、养护段、建设公司所具体涉及的11条国省道大中修
117.2公里
、国省道小修
802.3公里
及农村公路小修
18263.7公里
、43座危桥改造等，针对发现的问题提出了若干建议，促进逐步出台对区县养护资金的监管措施及办法，敦促各主管单位制定养护体制改革的相关细则，从而进一步理顺全市公路养护体制。
二、重庆市公路养护管理现状
重庆市公路养护包括公路（高速公路除外）的日常养护、大中修及改扩建等，其专项资金主要来源为燃油税及车购税。
（一）公路养护资金管理模式
公路养护资金的管理模式即资金的分配权和使用权是公路养护管理的核心问题。目前，我市地方公路管养体制实行在市级交通部门行业管理、监督、指导下，区县全面负责公路养护管理职能的“条块结合、以块为主”的模式。“条块结合、以块为主”即市交委负责全市公路管养的监督、指导工作，市公路局承担全市地方公路的行业管理任务及养护预算和养护经费的下拨，区县政府负责辖区内地方公路的建设与养护管理，乡镇政府负责农村乡村道公路的建设与养护管理工作，实行“省县干道县养、乡村公路乡养”模式。
自2005年起，我市公路养护资金（市级补助的养路费）全部纳入市级财政预算管理，并按公路管养里程和费用定额编制年度预算，由市财政、市交委下达到市公路局，公路养护基本经费及小修养护、国省道大中修、森林通道工程等资金由市公路局根据市交委的计划明细下达各区县，水毁、安保工程专项资金由市公路局根据实际情况研究决定后下达各区县。2008年以后，人员基本经费由市财政直接转移支付到区县财政，养护经费仍由市公路局按月拨付。
（二）公路养护运行机制
按照事企分开，管理与生产分开的原则，我市部分公路管理机构引入了企业化管理机制，运用市场经济规律，强化经济核算意识，建立起精简高效、职能明确、权责一致、运转协调的公路养护管理体制。将公路管理机构附属的生产性单位分离出去，纷纷组建公路养护公司，与公路管理机构分灶吃饭，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，进入市场。
（三）制约公路养护改革的突出矛盾
近几年随着公路建设的蓬勃发展，公路里程的增长与养护管理滞后的矛盾越显突出，管理和养护上存在的权责划分、资金匮乏等问题制约着公路的发展。主要表现在：重建轻养，建养关系不协调；公路养护和管理的体系不健全，管养权责不清，大量乡村公路缺管少养；养护资金严重匮乏，无法满足日益增长的公路里程养护需求；养护技术水平低，工艺粗放、机械化程度偏低，养护质量难以保证；公路养护一线人才大量缺乏，综合素质技术能力参差不齐；行政管理费远远超高。
三、我市公路养护资金管理中存在的问题
在综合考虑了区域性特点及各区县自身的管理形态后，本次审计调查重点选取及延伸了具有典型代表的、资金量较大、重点养护项目较多的管理机构，包括市公路养护主管部门，市级公路养护机构，5个区县交通局和相应下属公路局、养护段、建设公司，审计调查项目含11条国省道大中修
117.2公里
、国省道小修
802.3公里
及农村公路小修
18263.7公里
、43座危桥改造、水毁、通道森林工程等。根据审计调查内容涉及的2008、2009年度公路养护资金预算管理及使用情况，发现我市公路养护存在的主要问题如下：
（一）养护管理制度不健全、养护运行机制待完善
1.机构设置混乱
我市目前公路养护机构的名称、级别、单位性质不统一。既有公路局，又有养路段，部分区县还设置了2个或以上养路段；既有副科级单位，又有正科级单位，还有副处级单位；既有全额拨款单位，又有差额拨款单位，还有自收自支事业单位。由于机构设置混乱，加之部分区县进人把关不严，造成机构臃肿，客观上增大人员经费缺口，无法统筹解决职工工资福利待遇和社会保障。
2.主体职责缺位、内部管理制度不健全
审计调查发现，虽然各区县政府是辖区内公路养护管理的主体，但大部分区县未将地方公路养护经费纳入本级财政预算，未建立起规范的地方养护职工经费预算保障制度，在部分养护职工人员经费无法足额保障的情况下，使得挤占养护专项经费成为普遍现象。
同时，各公路养护主管部门虽制定了一系列内控制度，但对细节及具体落实程序存在管理隐患，如结余资金的使用、招投标管理办法、监理机制、养护公司的考核等，常致使管理上无据可依，模棱两可的状况，往往根据以往经验导致工作漏洞。
3.计划管理流于形式
一些区县交通主管部门养护计划下达过于模糊，下达计划不具体细化项目和金额，并擅自调整年初计划项目，导致资金计划流于形式，资金超出计划或产生大量结余资金，而我市对结余资金并未做强制规定，因此逐年累积积压。
（二）养护资金使用分配不合理，资金使用监管薄弱
1.养护成本高，人员经费超支严重
在公路小修养护中，各区县小道班以人工养护为主，机械化程度低，大道班的养护机械虽逐年增加但仍然难以满足日益增长的公路里程数需求，特别是由于高等级公路多、交通量大尤其是重型车多，因此养护工作量大、难度高，养护成本偏高。为数不多的养护资金绝大部分用于人员经费（非道班工人），材料及机械使用费等支出只占极少比例。经统计，2008―2009年，市级养护机构小修养护人工费用支出占当期小修养护费的56%，审计调查的5个区县平均小修养护人工费用占当期小修养护费的82%。
2.养护资金使用缺少监管
（1）截留公路小修养护资金：按规定，国省道、县道、乡道、村道小修养护补助标准分别为每年每公里35000元、7000元、3500元、1000元。调查发现，各区县下达小修养护计划时均不同程度的降低了该补助标准，各乡镇在此基础上又再次降低标准下达给村级，小修养护资金被层层截留。
（2）非养护项目挤占养护资金，部分养护责任单位将养护资金用于农村公路建设、农村客运发展规划等非公路养护项目。
（3）养护经费分配随意性大，个别区县将养护经费分给下属的质监站、港航处等非公路养护单位，用于弥补行政经费不足。
（三）工程项目管理亟待整顿
近年来公路工程建设管理正逐步规范，而公路养护工程管理却相对弱化、亟待规范。公路养护工程管理存在的主要问题有：未严格执行工程招投标，将工程直接承包给指定施工单位；材料采购不规范，指定材料供货方而依据不充分、材料采购未进行招投标和询价等程序；工程合同内容不完善，项目实施具体范围、工程款支付方式、质量缺陷责任期等合同要件不全；工程计量支付程序失控，工程计量和进度资料缺乏；部分工程完工后未及时办理项目竣工验收，忽视对竣工的审计及过程审计。
（四）财务管理有待进一步规范
1.会计核算不规范
部分单位对上级单位拨入的养护资金未按项目设置明细专项核算，将其他专项经费混淆在养护专款科目核算，年底将尚未发生的公路养护进行预提列支。
2.工程款违规支付
违反合同规定将工程款支付给个人，用大额现金支付工程款，支付工程款时对工程质量把控欠严。
3.工资违规发放
部分区县存在非工程项目人员领取施工管理费情况。
四、加强并完善养护管理体制的对策
（一）健全公路养护法规制度
尽快制（修）定符合我市公路养护管理体制办法或者规定，进一步明确资金的使用范围、计划的编制程序、计划执行的考核、项目资金的拨付、计划执行情况的结算（审计）、结余资金的管理与使用等，尤其是应对养护工程中的应急项目、突发事件、项目计划变更等的操作程序进行规范，使相关操作部门有章可循，真正把公路养护资金纳入规范化、法制化、效率化管理轨道。
（二）明确并发挥责任主体作用，规范机构设置，改行业行为为政府行为
合理的组织养护是整个养护工作的重点，是加快公路养护步伐的最有效途径。必须明确市、各区县政府是公路养护管理的责任主体，对公路养护管理负总责，其交通主管部门具体负责行业管理。要从机构体系入手理顺管理体制，自上而下建立由各级政府挂帅的养护机构，从而形成县、乡、村三级齐抓共管、交通部门具体指导的格局，使公路养护管理由单一的部门行为、行业行为变为政府行为。区县政府应将公路养护单位确定为全额拨款事业单位，根据公路管养里程核定人员编制，明确职能定位，规范名称和级别。通过落实责任，逐步建立起“统一领导、分级管理、以县为主、乡村尽责”的公路养护管理体系。
（三）拓宽筹资渠道，扩大融资方式，变一家包办为齐抓共管
要对公路实行长期有效的管理，养护资金保障是关键。目前养护资金每公里国省道按35000元/年、县道按7000元/年、乡道按3500元/年、村道按1000元/年进行补助，难以满足飞速发展的建设速度及公路供给总量的实际需求，因此，在资金筹措上，必须遵循“政府投入为主、其他方式为辅”的多渠道资金筹措方式，通过盘活路产、置换资本金、引资合作、收费抵押、转让经营权、争取国债、发行股票等方式筹措资金。通过以上办法筹集到的资金可建立公路养护管理基金，设立专用账户，做到专人管理、专款专用。
（四）进一步落实市场化原则，弃低标准修整为规范化养管
公路养护的核心是提高路况质量，保证公路的通达及通畅能力，发挥公路的经济效益和社会效益。必须树立市场观念，大胆创新探索，进一步提高技术标准。一是积极推进公路养护市场化，建立竞争机制，降低公路养护成本，提升养护质量，提高养护资金的使用效益；二是加快公路的养护机械化进程；三是提高公路养护标准，进一步完善标志、标牌、标线，完善相应的安全防护和排水配套设施。
（五）加大公路养护计划的执行力度，确保养护资金发挥应有的效益
严格按市级计划分解下达计划，对市级下达资金，应全额分解下达给养护单位，不截留及挪用养护资金，不以各种名义提取管理费、备用金。合理配置养护人员，优化人员结构，严格控制管理成本，确保将养护资金最大限度用在公路养护上。同时应尽快制定和完善符合我市公路发展需要的养护定额标准，根据我市公路运输发展需要逐步加大财政投入，将公路养护单位的运行经费和职工工资等纳入本级财政预算，积极落实配套资金，确保公路养护资金及时到位。
（六）完善养护资金的管理
整合目前不同来源渠道、不同管理部门的公路养护资金，统筹规划，集中管理，促进财政性资金在公路养护方面发挥更大效益；适当增加一定的灵活性，采取计划预安排和设置一定数量应急资金的方式，加快临时追加项目和突发性抢修项目实施进度；简化审批环节，缩短审批时间，提高养护工作的效率。加强计划执行结果的监督检查，加强结余资金的管理，避免被占用或挪作他用，对已被占用的养护资金应尽快返还原资金渠道，并接受有关部门监督。
（七）项目招投标、支付及交竣工验收等高危环节应加强重视
针对当前工程建设招投标中存在的问题，应从“构建监督体制、约束机制、准入机制”入手，从源头上遏制，净化招投标市场，促进招投标市场秩序逐步走向规范化、法治化的轨道。此外，工程合同应做到严密，工程变更应做到依据充分，工程项目款应严格进行计量支付，且避免重复计量，并完善相应内业资料，项目完工应及时进行交（竣）工验收。
总之，公路养护是关系到人民群众生产、生活和社会经济发展，以及建设小康社会的重要基础，也是一项地方性、群众性、政策性很强的工作。只有继续有步骤地深化公路养护体制改革，把国家和省、市有关公路管养体制改革法律法规和政策贯彻落实到位，地方政策完善配套保障到位，才能真正建立起全市公路管养长效机制，也只有这样才能真正将公路管理好、养护好，为地方经济社会发展提供强有力的交通支撑和保障。（来源《重庆审计》2011年第2期）
