鹿洪芳（胶州市审计局）
审计决定是审计工作成果的最终体现，它是实现审计目的，保证国家有关方针政策的实行，维护国家财经法纪，保证本部门及所辖单位的合法权益不受侵害的重要手段。然而，审计人员往往在做出审计处理和处罚决定之后，在执行中遇到阻力，审计决定执行难一直是困扰审计机关严格执法的一大难题。在实践中，被审计单位往往在收到审计决定书之后，避重就轻或者故意拖延，采取冷执行或“缓期执行”了事，大大降低了审计的公信力和执行力。
一、审计处理和处罚执行难的成因分析
审计处理审计处理和审计处罚，是审计机关依照《审计法》和《审计法实施条例》及有关法规审定审计报告，对被审计单位违反国家规定的财政收支，财务收支行为，所作出的相关连的两种处理形式,它不仅是审计机关在法定职权范围内依法作出审计决定的重要内容，也是对违反国家财经法纪行为进行处理和惩戒的重要手段。
审计处理是一种行政纠正措施。它是对违反国家规定的财政收支，财务收支行为采取的纠正措施。审计法规有明确的规定，供审计机关具体操作。审计处罚则是一种行政制裁措施。审计处理实质上是采取的纠正措施，审计处罚实质上则是采取的行政处罚措施。二者有重要的区别，但都是为了规范严肃财经法纪，维护正常的秩序对违规行为采取的手段，被处理、处罚单位应严格执行决定。然而，在实践中，审计处理和审计处罚以后，有的被审计单位在执行这一结果时，常会采取种种手段，降低了审计的严肃性，其表现形式也是五花八门。
所以在审计行业流传这么一句话：审计难，处理难，处罚更难，执行起来愈加困难。审计决定处理或者处罚后执行起来困难重重，究竟是些什么原因呢？
（一）我国现行审计体制存在缺陷。国家审计体制,是指国家审计的运行体制，包括组织架构、组织制度和组织目标三部分。我国国家审计制度已走过20年的发展历程，作为我国审计发展的初始模式的现行国家审计体制，充分考虑了当时的历史条件和需要，为我国经济改革和社会进步做出了巨大贡献。但随着社会主义市场经济的进一步推进和改革开放继续实施，它的缺陷和不足也显露出来。我国现行国家审计体制是行政型国家审计体制,并实行双重领导。难以保证审计独立性和审计监督职能的充分发挥。
许多人认为，现行审计体制下，由于审计机关负责人的任免权在本级政府，审计机关实际上是“政府的内审机构”，这种情况致使“审计难、审计处理更难”的尴尬局面长期存在。审计机关成立以来，尽管各级政府领导和审计机关领导一再要求审计人员从微观着手、宏观着眼，既要进行经济监督，又要从体制、机制上找问题，但事实上很难做到，在对政府宏观经济管理进行监督评价时，往往感到力不从心，使处理或处罚不能完整的执行，或完全得不到执行。
审计机关难以处理地方利益与国家利益的矛盾。地方政府作为地方经济活动的组织者和管理者，肩负着必要的政府行政管理职能。地方政府在履行职责时必须考虑地方社会经济利益，并以维护这种利益为己任。现行审计制度将地方审计机关置于地方政府的领导之下，当审计机关在审计中发现地方利益与中央政府及国家整体利益存在冲突时，地方审计机关必然会服从地方政府的领导，参与保护主义，难以独立、客观、公正地执行其审计职责，维护国家利益。
（二）被审计单位的客观因素导致审计决定无法执行。一是依法经营意识淡薄，对内部审计成果运用工作重要性的认识不到位，存在侥幸心理，只是想千方百计“摆平”问题;二是利益驱动，以维护单位利益为借口，不积极求整改，而是与审计部门展开了“疲劳”的拉锯战术。其它诸如企业改组、体制变更、资金不足、巨额亏损、自然灾害等客观因素及被执行对象灭失等原因，也都可能导致审计决定或审计处罚难以执行。
（三）审计决定定性不准和督导不力导致难以执行。定性不准这种情况产生的原因较多，有些是由于审计决定的下达未充分考虑问题的特殊历史背景，有些是由于审计检查机关与审计决定下达机关的不统一，还有些是因为审计人员缺乏专业胜任能力，对事实不能准确定性等。审计定性决定着审计质量，审计质量与审计风险又有着密切、内在的联系。审计定性不准确，处理、处罚就不会正确，就可能引起审计复议或诉讼。如果审计决定的处理处罚恰当性不够，就可能难于产生实效。督导不力则是因为有的审计部门在审计项目结束后，审计意见一下了之，对其执行、落实和整改情况不闻不问;有的审计部门对审计发现的重大问题，后续工作跟不上。
二、应对执行难问题需采取的对策和措施
针对审计决定落实难、整改事项执行难等问题，我们审计人员要始终坚持制度创新，不断优化工作方法，积极探索化解途径，保证审计决定的执行，维护审计决定的严肃性，提高审计的权威性。
（一）改革和完善现有的国家审计体制。在从财务审计向效益审计过渡、从手工操作向计算机审计过渡、进一步实现国家审计工作的规范化、建立审计结果公告制度的基础上,逐步推进“双轨制”的国家审计体制,即把现有的审计构架作为政府的内部审计,然后在全国人大及地方人大下设立专门的审计预算监督委员会,专门负责预算审计监督,实行审计双轨并行从法律法规上加以完善。修订和完善审计法律法规的有关内容，制定明确的对被审单位违法行为的处罚措施，加大处罚力度，提高违法成本，为审计机关的审计职权提供有力保障。除了可以采取强制手段监督其履行审计决定外，还可以采取成倍增加罚金；建立审计结果公告制度对被审计单位的审计内容及审计决定的执行情况进行公告；制定审计违法机构黑名单，与财政、税务、法院、银行等机构一起对其经济行为进行监督和限制等手段；对相关责任人进行行政或经济处罚、情况严重的追究其法律责任。
（二）提高审计人员的综合素质，审计决定要准确定性。审计执法是一项综合性很强的工作。审计人员在具备专业知识，掌握《审计法》及其相应的法律知识的同时，还必须具备一定的政策水平和法律常识知识，尤其是相关的法规实施细则和条文解释必须掌握、理解。只有对法规实施细则和条文解释掌握、理解了，才能在审计实施过程中确保审计定性“准确、合法、适当”，符合审计环境要求，体现审计执法的公正、公开和公平。依法审计，实事求是，这不仅要求审计揭露的问题要具有客观性，运用的法律法规要有准确性，更重要的是要求对违规问题的处理处罚要有恰当性，并且要注重实效。审计决定也要讲究实效，使被审计单位或责任人从中受到教益，要真正体现"审、帮、促"的职能。为此，审计机关应当建立相应的质量控制体制和内部控制制度，以保证审计结果的高质量，并能够符合审计准则的要求。同时，审计人员也应提高业务素质、法制意识，增强履行职责所需要的专业胜任能力，以应有的职业谨慎态度执行审计。
（三）创新审计组织管理方式，提高审计工作的效率和效果。应有选择地适当让一小部分典型的不执行审计处理、处罚的事件暴光。发挥群众监督和舆论监督对审计工作的参与支持。
1、项目跟踪制。采取召开座谈会、实地查证、询问、填写意见卡等有效方式，调查了解审计建议整改情况、审计决定落实情况等，力求审计成果最大化。定期分析和总结跟踪情况；并对跟踪发现的问题，及时纠正和整改。严格按照“事前调查、事中监督、事后整改” 这一流程开展审计工作，确保审计决定执行到位。
2、追溯责任制。要按照“谁处罚、谁跟踪”的原则，人员跟着项目走，服务跟着整改走，建立审计决定执行“追溯责任制”。努力强化回访环节，实行跟踪问效，切实帮助被审计单位解决审计整改中碰到的困难和问题，提出审计整改成效的对策与措施，并将执行情况纳入岗位责任制考核范围，着力破解审计决定执行难题。
3、政府会办制。要按照不同项目的不同特点，参照审计时序，根据审计调查所涉及的不同部门不同整改要求，及时提请市政府办牵头召集相关职能部门进行会办，采用领导批示、部门联动、集中整治等形式，形成审计决定执行合力，才能有效解决执行难、执行不到位、不执行等痼疾。同时，针对审计中出现的一些新情况，及时向政府提出审计建议，促进出台规范性文件，对财政资金管理、工程建设规范、政策法规贯彻落实等相关问题制定强制性意见，形成强大的政策威慑力才能促进审计决定的落实。
4、人大督查制。审计监督也可结合人大监督程序和手段，比如借助人大听证和质询制度，由监督对象、监督者和利害相关人进行公开质证和辩论，以透明、直接的方式听取各方面的意见，这就更加保证了审计监督的民主性和公正性，其结果也会大大提高审计监督的实效，从而使审计监督本身所赋有的监督国家财政资金和国有资产安全、完整和有效的实体公正得以实现。积极寻求把审计报告和审计决定涉及的建议和整改事项纳入人大代表调研、视察、巡查、督办等工作内容，建立联合督查工作平台，双管齐下，形成人大代表督查问责、审计部门跟踪问效的复式监督模式，坚决把审计决定贯穿于决策、执行、监督的全过程，确保审计决定整改事项做到事有专管之人、人有明确之责、责有限定之期，不断提高审计决定执行力。
5、公告披露制。审计公告制的实行，会提高审计执法透明度，改善了审计执法环境，让社会公众及时了解审计结果，广泛参与监督，解除人民背后的猜疑。从某种意义上说，这种公开化比经济上或行政上的处罚更有效。公告的范围可分为三个层次。一是对社会公众的公开，主要是指对有关国计民生的重大审计项目，如人民群众特别关心的乱收费、乱罚款问题、救灾资金等的审计结果和群众举报的重大违纪事项查处结果进行公开。二是对被审计单位公开，主要是对审计目的、内容、处理结果、审计举报及监督电话进行公开，不能只对被审计单位的领导和有关职能科室进行公开。三是对有关主管部门公开。公开的目的是一方面取得他们的支持配合和监督，另一方面让他们了解被审计单位的审计情况和审计建议。公开可采取走访、召开座谈会及抄送审计文书等多种形式进行。
审计决定执行难，虽不是普遍现象，但已在一定程度上，干扰和影响到全面履行《审计法》赋予审计机关的职权，降低了审计监督执法力度。我们应重视这类现象，积极探索和采取有效的措施，使审计监督在围绕促进科学发展、转变经济发展方式方面更好地发挥作用。(来源山东审计网)
