苏州市审计局 徐晓花
太湖流域地处长江三角洲南翼, 流域面积36895平方公里，行政区划分属江、浙、沪、安徽三省一市，其中江苏52.6%，浙江32.8%，上海14%，安徽0.6%。2004年太湖流域地区在占全国0.4%的国土面积上创造了全国13.4%的GDP，是我国经济最具活力的地区之一。但是，随着近年来经济的持续增长和城乡一体化进程的快速推进，相应的污染治理措施未能及时跟上，环境污染特别是水污染问题日趋严重，流域内河道水质持续恶化，湖泊富营养化程度明显加重。
一、太湖水污染治理审计的特征分析
面对严峻的水污染形势，国家和太湖地区各级地方政府都意识到太湖流域水污染治理的紧迫性，逐年加大财政投入、采取多种治理措施。那么，如此大的财政投入对于水环境质量的改善情况如何，治理项目的环境效益和社会效益如何，面对“跟进审计”、“服务科学发展”的时代要求，审计部门的职能会发生怎样的变化？以下结合审计职能的转变分析太湖水污染治理审计的特征。
（一）审计职能的跟进性和时代性。履行经济监督职能，规范财政财务收支行为是审计法赋予审计机关的基本职能。审计在维护财经秩序、护驾经济健康发展方面功不可没，但是当用青山绿水换来金山银山的时代已成为过去式的时候，当化工、钢铁、电镀、印染、水泥等高耗能、高污染企业开始关停并转、在夹缝中求生存的时候，当转型升级、绿色低碳成为时代发展新标杆的时候，审计必须立足现实、顺应形势，为环境的可持续发展提供服务，这充分体现了太湖水污染治理审计的时代性特征。
（二）审计分析的实质性和深入性。环保部连续5年的环境状况公报显示，太湖总体水质均为劣V类。也就是说太湖总体水质已经低于农业用水及一般景观要求用水的标准。“劣V类”这三个字真是“触目惊心”！那么，为什么到湖体水质恶化到劣V类时才引起如此的重视呢？因为“蓝藻事件”的爆发已经威胁到无锡市水源地的水质，威胁到城市供水安全。那么我们是不是该认为只有当环境问题严重到影响城市安全的时候，才能够引起我们的重视？由此我想，我们审计部门关注的不应该仅仅是水质的变化，而应该在审计方法的运用上深入剖析影响水质变化的实质性因素，以及太湖“讳疾忌医”的深层次原因。
（三）审计内容的务实性和贴近性。近年来，当人们把更多关注的目光和精力倾注于城市工业点源污染的防治时，一个不容忽视的问题正在困扰着广大的农村，那就是城市污染企业向农村的扩散和转移。有些在城市难以为继的污染企业借助农村一些乡镇招商引资的机会，纷纷从城市迁往农村，让污染冠冕堂皇的“上山下乡”。此外，现有的农业生产方式加重了农业面源污染。过量施用化肥和农药让土地不堪重负，农村生活污水的粗放式排放让涓涓流水变成了惨不忍睹的“龙须沟”。据资料显示，来自农业面源污染的氮占太湖水体总氮的37.5%，农业面源污染对太湖水体磷的贡献率为15.1%。太湖水体富营养化、水污染严重的一个主要原因为农村面源污染造成的总氮、总磷没有得到有效控制。因此，审计应以农业面源污染治理项目为重点，在内容上突出关注氮磷生态拦截项目的实际效果、关注乡村生活污水生态净化处理工程的长效管理、关注畜禽养殖场废弃物的环保利用，关注乡镇垃圾收运体系的完善建设，为改善太湖水环境提供贴心服务。
二、太湖水污染治理审计的实践途径和创新方式
太湖水污染治理项目面广量大，如何针对项目类别多、资金分散强、治理难度大的特点，及时理清思路，找准重点，是体现审计工作成效的关键。因此，在实践中，应以绩效审计为指引，以资金为主线，以项目为抓手，以落实部门责任为目标，不断探索和创新审计方法途径。
引入民本审计理念，助推生态补偿。为了保持生态平衡，东太湖围网养殖综合整治工作进行的如火如荼，曾经密密麻麻占据了东太湖近18万亩水面的网围养殖，被压缩到4.5万亩，缩减率达到75%。然而，围网整治后所面临的镇村集体经济受影响较大、专业渔民养殖户收入减幅较大、大量废弃船只急需处置等问题成为了不争的事实。为此，审计积极建言献策，建议根据“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁受罚”的原则，建立太湖综合治理生态补偿机制，并助推苏州市在全省率先实施生态补偿办法。
引入资源审计理念，促进科学发展。规模畜禽场废弃物是农村面源污染的主要来源之一，实施沼气治理成为废弃物资源化、减量化和无害化的有效途径，同时开辟了农村生物质能利用的新天地。为更好的推广和应用农村清洁能源，审计首次将2008年度实施的19个规模畜禽场沼气治理项目作为效益审计分析对象，从经济、环境、社会效益三个方面进行深入剖析，并发现目前苏州大市利用沼气治理畜禽粪便污染的比例仅为0.98%，推广普及率偏低、治理工程运行率偏低、沼气综合利用率偏低的“三低”现象，出具我局第一份绩效审计分析报告，并被省厅评为优秀绩效审计分析报告。
引入区域协作理念，污水收集处理审计全覆盖。在我市污水收集处理系统审计中，我们引入区域协作理念，针对不同地区、不同项目，制定针对性的审计目标和重点，确保整体项目质量。在城区污水收集处理系统审计中，对污水干支管配套、排水户接入管网、城中村污水直排河道等情况予以重点关注；在乡镇污水处理工程审计中，对厂网不配套、管网建设滞后情况进行了深度分析，“污水收集率”成为了关键而又重要的统计指标。而在农村污水生态净化处理工程审计中，关注工程质量及出水水质达标情况、环保监管及长效运行情况等。这样，沿着“城区-乡镇-农村”这条主线，通过区域协作，我们实现了污水收集处理系统审计的全覆盖。
三、太湖水污染治理审计对于环境审计的几点启示
太湖水污染治理审计是环境审计的重要实践，虽然处于摸索阶段，但以其较强的创新性和实践性成为环境审计的先驱者，其在工作机制、审计方法、成果应用等方面的实践经验对处于转型升级发展时期的审计工作具有较强的启发性和借鉴性，对于构建水环境审计的方法和体系具有很好的实践指导意义。
以思想观念的认知破题提升环境审计的应变能力。环境审计随着科学发展要求应运而生，是审计工作面临的全新领域和课题。由于传统审计观念的根深蒂固，加之没有经验可供借鉴、专业知识相对匮乏，审计人员往往会产生畏难情绪。因此，必须从思想上树立势如破竹、开拓创新的意识，坚定和夯实环境审计的发展道路，充分认识太湖水污染治理审计是审计工作创新发展的必然趋势，是绩效审计和环境审计的重要实践阵地，以新理念、新思维从容应对经济社会协调发展对审计工作的要求。
以工作机制的整合优化提升环境审计的组织能力。环境审计涉及面广、技术要求高，在工作机制上一要打破传统的审计部门单一作战的格局，充分调动环保、水利、农委等部门，有效整合审计资源，形成各部门联合作战的协作机制，及时掌握沟通交流信息，发挥审计监督与部门监督合力；二要结合上审下、县区领导人经济责任审计等项目，借助“财政审计大格局”的优势，加大环境审计力度；三要结合城乡一体化建设、新农村建设、民生审计项目等，探索环境审计新领域。
以审计方法的技术多元提升环境审计的创新能力。环境审计在审计方法上首先要积极借助现有的信息技术与方法，如全球卫星定位系统、地理信息系统、在线监控系统等，并参照国家标准对具体的检测指标和数据进行比率分析和趋势分析，查看影响水质的主要指标及其变化的原因。其次针对具体项目尝试建立系统、客观的考核标准和绩效评价体系，为今后开展此类项目提供前期审批借鉴和后期评价参考。此外，要积极聘请环保专家现场指导和讲解培训，借助外脑外力提升环境审计质量，为审计工作注入创新机制。
以成果利用的科学宏观提升环境审计的服务能力。环境审计政策性强、时效性强，及时发现治理工作中存在的问题、向党委政府提供决策参考的要情是体现审计成果的关键。要从满足领导管理决策的需求出发，从体制机制层面综合分析、研究问题，提出有利于社会发展的科学性和宏观性建议；要注重对环境审计工作方法、经验的总结提炼，灵活地利用多种方式和渠道，扩大审计报告、审计信息的报送范围，多向其他监督管理部门通报审计成果，实现审计成果利用最大化，切实提升审计服务能力。（来源苏州审计网）
