荆门市审计局 金涛 李腾
审计署《2008至2012年审计工作发展规划》明确要求“积极探索跟踪审计”。跟踪审计实践是审计思路的一大转变，是新形势下审计发展的一大亮点。但是政府投资项目跟踪审计作为一个新生事物，缺乏系统、完整的理论体系支持。处在边实践、边探索、边总结、边提高、边发展、边完善的过程之中，全国各地有着不同认识和做法。政府投资项目跟踪审计实践中还存在诸多问题，需要不断探索研究解决。
一、政府投资项目跟踪审计现状
（一）缺乏统一规范。作为一种新生的审计方式，跟踪审计目前还没有一个统一的规范、标准、指南。目前虽然各级审计机关和审计人员对跟踪审计进行了大胆实践,形成了一套跟踪审计实践的操作思路,但还未从审计理论上加以总结和提升,还未建立一套相关的跟踪审计的规章制度,没有系统地上升到审计规范制度。跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏统一规范，导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性，不能确保审计质量。开展跟踪审计的组织形式以及跟踪的范围、内容和重点依然需要不断的探索，跟踪审计有待于规范化、制度化、科学化。
（二）审计责任不清。跟踪审计对投资项目参与各方的监督是基于各被审计单位完善内控制度和具有自身质量保证体系基础上的。但现实中，审计监督与各方管理的责任关系却难以划分。审计人员介入项目的各个环节，容易陷入管理者的角色，导致责任不清，增加了审计风险。参加政府建设项目的跟踪审计，难免会涉及到工程管理、决策的各种环节。许多建设单位特别是政府临时成立的一些工程指挥部之所以积极要求跟踪审计，最主要的目的就是希望在工程建设过程中得到全过程的管理和服务，为他们的决策提供一些参谋，以弥补他们本身经验不足或专业人员的缺乏。从目前跟踪审计的做法来看，建设过程中合同的签订、各种计价支付，一般都要求跟踪审计人员审核，出具审计意见单，实际上已经成了建设项目内部管理的一个环节，直接参与了工程的管理，在跟踪审计过程中审计人员很难保持独立和超脱。
（三）审计环境欠佳。跟踪审计作为一种全新的审计监督模式，在基层审计机关仍处于探索阶段，由于跟踪审计涉及到设计、建设、施工、监理等部门，项目施工单位多，加之审计宣传、措施不到位，有关部门对跟踪审计的重要性认识不足，对跟踪审计不理解、不信任、不配合，认为跟踪审计就是跟踪监视，跟踪审计就是控制对施工单位的付款，因此，有关单位对需要跟踪监督的关键环节有意逃避审计监督；加之跟踪审计受法制环境、社会环境、工作环境的影响，给跟踪审计工作增加了难度。另外随着科学技术的发展、工程建设中新材料、新工艺如智能化系统、高科技产品等不断的应用，审计人员需要的知识范围更宽，增加了在自己所不熟悉、或不专业的领域发表错误意见的可能性，使审计的客观、公正性受到质疑，从而形成审计风险。
（四）审计成本增大。开展建设项目跟踪审计，审计对象增加了，审计范围扩大了，审计内容丰富了，审计环境复杂了。跟踪审计的广泛性、全面性、过程性决定了其审计成本相对于常规审计要高。但目前还无法准确确认在高成本条件下，是否达到了比较好的审计效果，是否实现了绩效审计目标，是否与其增加的成本相平衡，审计价值难以衡量。另外，“服务为主”的跟踪审计新理念，也对审计机关特别是基层审计机关“重处罚”的现实情况形成挑战和冲击。如何在成本与效益之间进行取舍，是这种审计模式能否广泛开展的最大制约因素。
（五）审计人才不足。跟踪审计活动贯穿项目建设整个过程，需要审计人员具备较高理论基础和丰富实践经验，并能综合运用工程、财务、经济、管理、法律等多方面知识。审计质量水平与审计人员的知识体系有着直接的关系。目前，审计机关中能够胜任这方面工作要求的复合型人才极其短缺，在跟踪审计尚无操作规范、审计机关人员严重不足的情况下，地方政府或审计机关希望依靠社会中介机构来进行跟踪审计。因社会中介机构的性质、角色和方法不同，在审计过程中的着眼点和出发点与审计机关有着明显的不同，而且这些机构里面高素质的工程技术人员、工程财务人员也十分有限。审计机关的现有力量难以做到对中介机构参审人员进行有效的管理，中介机构的审计质量难以得到保证。
二、完善政府投资项目跟踪审计的思考
为适应政府投资项目审计工作发展的需要，加强对政府性资金的审计监督，伴随跟踪审计方法的探索创新、总结、推广，相关制度建设及时跟进，以制度建设推进跟踪审计，规范实务操作，巩固创新成果。
（一）健全制度，依法审计。跟踪审计需要制定一整套系统的法律、法规来规范运行，使跟踪审计工作法制化。审计署今年出台了《政府投资项目审计规定》，明确了跟踪审计的适用范围和相关要求。在此基础上，各地方审计部门应进行深入调研和广泛听取意见，尽快出台适合各地实际情况的政府投资项目审计法规和规范。这些法规和规范应该明确全过程跟踪审计的内容及重点，如审计内容是对政府投资项目从立项设计到竣工决算的一系列活动，包括设计、概算、预算、招投标、施工、监理、竣工决算等内容的审计监督。审计重点是注重从促进宏观管理和深化改革的角度发现和反映问题，为政府宏观决策服务。健全政府投资项目跟踪审计工作操作规程，形成层层抓落实、层层监督的制度。
（二）争取支持，营造环境。审计机关是双重领导体制，各级领导对跟踪审计的重视与支持至关重要，是营造良好审计环境的决定因素。审计机关应发挥主观能动性，积极向各级领导汇报跟踪审计进展情况和审计效果，达到各级领导大张旗鼓宣传审计，旗帜鲜明支持审计，千方百计促进审计的效果。审计机关要加大跟踪审计的宣传力度，提高建设单位对审计监督重要性的认识，自觉接受审计监督，为跟踪审计创造良好的外部环境。同时要加大执法力度，树立审计形象，要整合监督资源，形成监督合力，督促有关主管部门，加强对设计、施工、监理、采购的管理，制定相关制度，形成各负其责、齐抓共管的局面，避免认识不到位，而出现审计现场不配合的现象。
（三）勇于探索，创新方法。一是对不同建设项目采取不同的跟踪审计模式。针对投资规模大、建设周期长的项目，根据项目特点和审计力量采取一年一至两次的定期审查式跟踪。对投资规模相对较小、有较成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目，根据建设项目的特点及进展情况，选择重点控制环节。二是对不同的建设时期确定不同的审计工作重点。在项目建设初期，重点对项目的建设程序及财务状况进行审计。注意发现建设资金计划来源与资金实际来源是否相符、资金供给是否能够满足工程进度的需要、建设过程是否符合基建程序、有无因决策失误造成损失浪费等问题；项目建设中期主要对工程成本、建设资金使用、概预算执行情况、招投标管理、监理及采购等方面进行审计。注意发现有无挪用建设资金、违法分转包、现场监理不规范等问题；项目结算阶段，重点对直接影响到工程造价及质量情况进行审计，注意发现工程建设中施工企业虚报、重计多计工程量和高套定额等问题。三是围绕重点环节进行跟踪审计。为了提高跟踪审计效率，降低跟踪审计成本，在确定审计方案时，审计人员应该充分运用成本――效益原则进行合理分析，把握建设项目在建设过程中的关键控制点，变全天候的跟踪为“关键点”跟踪，如招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等环节，进行不定期地跟踪审计，这样，才可以达到事半功倍的效果。
（四）把握尺度，注重质量。一是正确处理好跟踪审计与项目建设、管理的关系。在跟踪审计模式下，审计成为建设过程中的一个主要控制环节。在建设项目跟踪审计过程中，面临着建设进度与工程质量、工程竣工审计与付款等较为复杂的关系，因此必须分清建设单位管理责任和审计责任，以减少审计的风险。二是妥善处理审计服务理念与审计成果的关系。开展建设项目跟踪审计，“服务为主”的审计理念，与审计部门传统的“找问题、重揭露”的项目评价思维方式有较大不同。在现有的审计项目质量考核和评价体系中，仍以揭露问题为主要指标的情况下，跟踪审计很难达到考核的预期目标，审计成果也难以体现。如何妥善处理好审计帮促与审计成果的关系，还要转变审计理念，完善审计项目质量评价体系，合理体现审计成果。三是处理好全面审计与突出重点的关系。依照规定凡以政府投资、融资和国有独资、控股企事业单位投资、融资的重点建设项目，应当接受审计监督。但由于建设项目从开工建设到交付使用涉及众多部门和多个专业技术，审计部门作为综合经济监督部门，受人员的专业知识水平和数量的限制，难以对每个项目进行跟踪审计。应在全面审计的基础上对重点建设项目安排跟踪审计，处理好全面审计与突出重点的关系。四是协调好审计资源不足与审计质量保证的关系。跟踪审计是对建设项目的全过程审计，涉及项目建设的各个方面，涉及的事项复杂、专业性强。而目前投资审计人员知识和能力结构尚不够合理，财务审计方面的专业人员比较多，工程方面的专业人员比较少，既懂工程又熟悉财务审计的复合型人员更少。因此，在确定跟踪审计项目时，要充分体现“全面审计，突出重点”的思想。审计机关要确定各国有建设单位报送项目资料的规定，建立项目资料数据库，根据当地经济社会形势，考虑“需求性”和“重要性”两个方面，合理安排跟踪审计项目，保证跟踪一个出成效一个。
（五）建设队伍，提高素质。审计机关要采取多种途径，加强政府投资项目跟踪审计人才培养和队伍建设。一是外部引进人才，引进所亟须的复合型人才；二是内部培养人才，通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展跟踪审计工作的需要；三是建立外部人才网络，与社会中介、咨询机构中的专家建立稳定的合作关系，聘请他们参与跟踪审计工作；四是公开招标，选择具有良好信誉的社会中介机构作为协审单位，协助审计机关实施跟踪审计。同时要加强协审计机构的监督和管理，定期或不定期地对外部审计的工作质量进行监督和考核，并制定一定的具有操作性的管理办法来加以约束和奖励，是降低审计风险、确保审计质量的有效途径。（来源湖北审计网）
