唐发光 袁毅谦（湖南省洞口县审计局）

 

预算执行审计是国家审计的永恒主题，也是国家审计的永恒难题。多年来广大审计同仁进行了大量思考与探索，提出了诸多良策，对推进其发展起了积极作用。但多数没有跳出现有体制，没有从根本上推进。笔者认为制约当前财政预算执行审计的根本原因是现行体制。《中华人民共和国审计法》第四条规定：“国务院和县级以上人民政府应当每年向本级人民代表会提出审计机关对预算执行和其他财政财务收支的审计工作报告。审计报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”该规定看似已充分考虑了本级政府与人大的需要。但其实不然，该体制隐含了一个值得深思的“法律假设”――即各级政府首长，上至国务院总理、下至省长、市（州）长、县（区）长其权力运用在法律上不存在不当之处。虽说审计人员应当客观公正、铁面无私，但基于下级服从上级的法律理念，审计不必、不能、不应置疑行政首长权力运用的当与不当。这个假设对于审计机关开展其他审计工作并无多大影响，但对于财政预算执行审计而言，则影响甚巨。面对层出不穷的不切实际、劳民伤财的面子工程、政绩工程，面对令人心痛的巨额国有资产流失……，人们质疑审计，为什么在财政预算执行审计中不能及是时予以披露，质疑人大为什么不能进行有效监督。笔者认为应当“归功于这一法律假设”，审计不置疑，人大难知疑正是问题的根源。我国目前财政预算执行审计为什么迟迟不能取得突破性进展，原因也正在于这一法律假设。但全面改革现行审计体制条件并不具备，为此，笔者建议：

财政预算执行审计应当在现行法律框架内，进行大胆创新，建立以人大为主导，由同级人大委托授权，一个审计对象，一个审计报告，一条新途径的新体制。
　　一、以人大为主导就是应当旗帜鲜明地明确财政预算执行财政预算执行是为人大服务，应当围绕人大实现对本级财政监督的需要组织审计，以人大监督的重点为审计的重点。
　　 以人大为主导体现了财政预算执行审计最根本的、最终的目标。从法理来看，审计是民主的产物，更是推动民主与法制的有力工具，审计从根本上讲，是为民主服务的，在财政审计中更为明显，因此财政审计最根本的、最终的目的是为了实现人大对本级政府实施有效监督。建立以人大为主导的新型财政审计体制既是加快我国民主与法制的必然要求，也是促进科学发展观、落实又好又快发展战略思想的必然要求，更是构建和谐社会的必然要求。诚然财政审计也有为本级政府加强财政管理，依法组织本级财政收入，严格控制本级财政支出提供服务的任务。但这种服务并不是财政审计最根本的、最终的任务，这种服务也不可能、也不应是财政审计一种主动行为。审计只能通过监督来完成这一任务，将服务寓于监督之中。
　　二、由同级人大委托授权是就由人大根据其监督的需要，根据本区域经济发展的热点、难点，根据系关民生的焦点确定审计的任务、目标、重点，以委托授权的方式授权审计机关开展财政预算执行财政预算执行。
　　由人大委托授权是在现行法律框架内，为避免“法律假设”对审计的制约的必然途径。其一，由人大委托授权与依法审计并不矛盾。财政审计本质就是来源于人大的委托与授权。法律只是将这种授权上升到法的范畴。其二，由人大委托授权摆脱了现行审计行政领导体制的束缚，在很大程度上规避“法律假设”对审计人员独立性的制约。为审计人员依法独立审计提供了坚实平台。其三，由人大委托授权于法有据，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十九条规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”该规定也可以说为开展财政预算执行审计进行委托授权提供了法律依据。其四，由人大委托授权可以摆脱现行审计管辖范围的局限，受审计管辖范围的制约，审计机关特别是基层审计机关在财政审计中无法对国税、地税等垂直管理的单位进行审计监督，现在的财政预算执行审计其实是一个不完整、不全面的审计。由人大委托授权，在人大的监督范围内开展财政审计，可以保证审计的全面性、完整性。
　　三、一个对象就是审计中以本级政府为被审计对象。
　　财政预算执行审计虽然涉及财政、税务、国库及其他部门、单位与组织，但这些单位、部门与组织只是本级财政的管理者、执行者或受益者，都只在自身的职责范围内承担责任，只有本级政府才是本级财政的完全责任人。才对本级财政承担全部责任。以本级政府为被审计对象，可以使财政预算执行审计站在宏观的、全局的高度分析、评价本级财政的收支行为，监督行政权力在财政收支中的运用。为人大监督服务，为领导决策服务。
　　四、一个报告就是财政审计只向同级人大出具一个审计报告。
　　在财政审计中，我目前实行的是两个报告制度，即审计结果报告与审计工作报告。这两个报告在核心内容上本应是相同的，但在实际工作中这两个报告却是形不同、实不同，在审计中发现的诸多重大问题，人大代表们在审计工作报告中却难以觅其踪。笔者认为财政审计的监督对象本来就是本级政府，审计没有必要具出两个报告。
　　五、一条新途径就是人大问责。
　　屡审屡犯是财政审计中老大难，其有体制的因素，但更主要的是行政权力的因素。审计作为行政执法者，虽然可以对违法违纪行为进行处理、处罚，但不能对行政权力进行制约。监督行政权力是人大的法定职责，由人大问责其不仅是破解累审计累犯这一“老大难”的良方，也是督促行政领导依法行政、科学追求政绩的有力手段。当我们的总理、省长、市长、县长们站在人大问责台上时，我国的民主就将达到一个新的高度，我国的审计事业将越向一个新层次。（来源审计署网）