黄石市审计局  翁世成 黄东林

 

      一、存在的问题

一是违法行使自由裁量权，处罚结果畸轻。主要表现是在自由裁量范围的下限以下作出处罚，处罚结果畸轻。如某审计机关2004年使用自由裁量权进行处罚61次，其中有6份在自由裁量权规定的处罚下限以下进行处罚；如一单位获取非法所得314万元,审计机关依据《审计法实施条例》第五十三条规定，仅予以罚款1.6万元。而《审计法实施条例》第五十三条明确规定，有违法所得的，处以违法所得１倍以上５倍以下的罚款，以上处罚结果显然与法规规定不符，且处罚结果畸轻，对违反财经纪律的行为起不到有效的惩戒作用。

二是审计处罚显失公平。表现在对不同被审计单位相同性质的问题，处罚幅度不一致。如同是违规发放补贴问题，一被审计单位违规金额1.8万元，人平数额不足百元（法规规定人平超200元为加重处罚标准），却处以自由裁量范围上限10%罚款0.18万元；另一被审计单位违规金额17.4万元，人平超200元，处以罚款0.5万元，处罚比例为2.9%,第三家单位违规金额103万元，人平超千元，却处以罚款1万元，处罚比例不足1%。同样的违规问题，处罚尺度不一致。

三是随意变更处罚幅度和数额。表现在征求被审计单位意见的审计报告征求意见稿在适用自由裁量权提出处罚意见时，基本上是按上限提出处罚意见，而实际作出的处罚决定给予的处罚数额均比征求意见稿数额小，二者存在较大差异，处罚数额的变更存在随意性。

从以上情况可以看出，审计机关在行使自由裁量权过程中存在较大的随意性，既存在合法性问题，也存在合理性问题。其结果一是导致审计处罚结果显失公平，违反财经纪律行为得不到应有的惩戒；二是使审计监督的公正性和权威性受到损害，审计机关的公信力受到质疑，破坏了审计机关形象。

二、原因分析

（一）审计机关作出审计处罚决定的内部程序和机制存在欠缺。目前，审计机关内部作出审计决定的程序仅有审计署制定的《审计机关审计报告编审准则》第十五条作出了一个原则性的规定：重大审计事项由审计机关审计业务会议审定，一般审计事项由审计机关主管领导审定。但对审计业务会议规则、审定审计结果的具体程序和方式未做出明确的规定，导致实际操作过程中，形成重大审计事项由审计机关主要负责人决定，其他人员只有发表意见的权利，一般审计事项则由审计机关主管领导决定的局面，审计决定是否公平公正完全取决于领导人员的职业道德和价值取向。如分管局长审定审计事项的实际操作程序是：先由审计机关业务部门提出审计报告，审计报告中要提出审计处理处罚意见，然后由分管局长主持召开有业务门负责人参加的审定会，在听取业务部门主要负责人意见的基础上作出决定。由于业务部门负责人所处的被领导地位，决定了其不可能对分管领导的决定进行有效监督，同时，由于这种操作程序缺乏必要的透明度，使分管领导有了一种不受约束的和不够透明的自由决定权。与此同时，审计机关内部对作出的处罚结果是否合法，是否公平合理，相同性质的违法问题的处罚尺度是否一致，缺乏有效的制约机制，导致审计处罚是否合法合理完全决定于分管领导个人的职业道德和法律意识。现实中，同一个业务科室，由于分管领导的更换，导致审计处罚产生较大变化的情况是经常存在的。为确定处罚数额，与被审计单位讨价还价，随意变更处罚金额的情况也屡见不鲜。其结果一是使审计处罚失去了严肃性，审计监督起不到应有的作用，二是容易产生腐败行为。

（二）缺乏科学的审计处罚评价标准和体系。目前审计机关在审计处罚方面要求得最多的是程序一定要合法，适用法律法规一定要准确，并于2000年以审计署1号令的方式出台了《审计机关审计处理处罚的规定》对审计处罚程序作出了规定，但对作出的审计处罚结果是否合理，却没有规定评价标准，而合理性原则也是自由裁量权重要原则之一，在法律法规赋予的自由裁量权幅度较大的情况下，合理性就显得尤为重要。由于没有规定审计处罚的合理性评价标准，导致审计机关进行审计处罚时，合法性控制较严，而对合理性采取一种放任的态度，缺乏有效的制度约束。

（三）现行法定审计管理体制对审计机关行使自由裁量权缺乏有效外部监督。现行的审计管理体制是一种双重管理体制，即审计机关审计业务受上级审计机关领导，行政受地方政府领导。一方面，由于这种双重的管理体制下审计机关的人事和经费及主要审计工作要依赖于地方政府，上级审计机关对下级审计机关的业务监督处于一种只有责任没有有效制约手段的状况，导致审计系统内部的审计执法监督软弱。同时，由于审计机关审计业务量较多，一个基层审计机关每年完成的审计项目数量少则五、六十个，多则近百个，因此单纯依靠上级审计机关对下级审计机关监督也不现实。另一方面，对于地方政府来说，由于法律规定审计业务受上级审计机关领导，地方对审计机关的监督活动仅限于每年人大常委会对审计机关代政府作的本级预算执行及其他财政收支审计工作报告的审查，监督面过窄，深度也不够。同时，凡涉及地方利益的审计处罚，或多或少会受地方政府干预，致使审计机关不能自主依法进行审计处罚。审计机关违法进行审计处罚的情况也大多发生在涉及地方政府利益的问题。由于缺乏有效的外部监督和地方政府的非正常干涉，一方面是使审计机关行使自由裁量权过程中缺乏约束，另一方面使审计机关不能正常行使自由裁量权。

（四）审计人员的素质达不到法律所要求的标准。审计机关自1984年成立至今已有20多年，但基层审计机关人员素质一直得不到明显的提高。我地区曾于2004年对基层审计机关人员结构进行过专项调查，发现审计人员素质与审计执法的要求还有较大差距，审计人员素质得不到有效提高，表现在：一是基层审计机关新增审计人员不是按规定向社会公开招考，而是照顾关系和子弟，导致新增审计人员的专业素质达不到审计执法所要求的标准；二是受审计力量和审计机关经费不足等各种客观因素的影响，审计人员参加学习培训，不断提高业务技能和素质的机会不多；三是现行审计管理体制下，部份审计机关领导素质达不到要求。其形成原因是地方政府尤其是县级党委政府为了减轻机构改革压力，将各部门、乡镇领导安排至审计部门，如某审计局在职干部职工36人，其中副科级（副局长）领导就达9人，占25%，且其中大部分由政府部门调入，多数不熟悉审计业务，而这些副科级领导是审计机关正确行使自由裁量权的决定因素。以上情况的存在显然与《审计法》所规定的“审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力”的要求相违背，结果是审计人员严格执法意识淡薄，乱用自由裁量权，成为影响审计公正执法一个重要因素。（摘自湖北审计网）