安图县审计局 闫福林
“乡财县管”的财政体制改革，已使传统的乡镇财政决算审计发生了重大演变。在新的形势下，乡镇财政审计如何实行转向，如何适应改革需要确定审计目标，是基层审计需要认真面对和加以研究的问题。现结合基层实际，就这一问题发表几点看法。
一、体制改革后的乡镇财政变化
虽然各个地区经济基础不同，区域间各乡镇的财力差异较大，但实行“乡财县管”的管理体制改革后，乡镇财政管理状况仍然发生了明显变化。综合分析，主要有以下几点：
一是乡镇财政主体地位已不存在。“乡财县管”财政体制改革的初衷是“三不变”，即管理财政主体地位不变、财政资金所有和使用权不变、债权债务不变。但在改革后，乡镇政府已经不再管理本属管辖的应有财政资金。乡镇范围本就税源财源不多，现已基本将权力上划，由县级财税部门统一收缴，乡镇财政只能负责预算的执行和转移支付资金的发放。随之，乡镇政府对乡镇财政资金的所有权和使用权也就基本丧失，改由县级财政部门统一预算、管理和拨付。这种主体地位的演变，使基层审计必须随之转向，才能与之适应。
二是乡镇财政预算决算已被省却。从基层来看，乡镇政府承担着一定的事权，需要相应的财力相匹配。作为一级政府，有必要针对事权进行财政资金预算，年度决算，以反映乡镇财政运行的总体状况。尽管乡镇大多数财力紧张，需要县级财政平衡预算和国家转移支付资金进行财力支撑，但乡镇政府仍然对乡镇财政资金行使使用权。在“乡财县管”体制改革后，乡镇财政预算决算权上移到县级财政部门，改为县级财政统一预算和年度决算，乡镇政府不再承担年度财政预算和财政决算责任。在这种情况下，乡镇财政的运行情况不再具有透明度，乡镇财政支出结构是否优化只能从县级财政中体现。这一重大改变，导致基层审计只得取消例行的下级政府决算审计，改为一般部门预算执行或财政收支审计。
三是乡镇财政运行缺少法律监督。现行领导体制中，乡镇一级设有人大主席团，对政府运作实行法律监督。按照常规，乡镇政府财政预算及其执行情况要接受乡镇人大的监督；年度乡镇人大代表例行会议，有听取财政预算和决算情况的报告，人大代表进行审议和日常法律监督，以保障财政预算执行的效益和效果。但是，“乡财县管”后，乡镇政府不再编制预算和向人大代表作预算报告，人大代表不再履行对财政运行的监督职责。由此以来，乡镇财政对县级预算执行和财政资金实际运行情况，已由人大监督转移为县级财政监督，基层人大的监督权移位于县级人大，容易出现监督缺位。乡镇财政运行游离于基层人大代表和公众监督之外的现象，也给地方审计加大了压力。
四是乡镇政府经常存在负债运营。实行“乡财县管”的地方，大多是县级财政处于困难窘境，财政预算只能“量体裁衣”，维持行政基本运行，基本上只是保工资、保运转，控制行政支出突破既有财政预算。在当前事权不断加大、行政成本不断拉升的情况下，财政支出需求与事权行使的矛盾日渐加深。为保持行政运转和推动经济社会发展，乡镇政府往往在预算约束之外寻求出路，借贷或举债开展项目建设、弥补预算经费，致使乡镇政府的债务链不断拉长，并逐渐向上传导。有些债务账项不能体现，有的债务不易纳入县级财政预算。这种情况，增加了审计难度，加大了审计成本。
二、“乡财县管”的财政体制下的基本审计目标
在“乡财县管”的现有态势下，乡镇财政审计既不同于以往的财政决算审计，又有别于部门的财政收支审计，这是一项特殊情况下的审计演绎，需要区别对待，创新审计思路，尤其要结合当地实际，确定基本审计目标，明确审计范围和内容。
第一，立足预算资金运行开展审计。财政部曾针对“乡财县管”改革，明确要求预算共编，内容规范。在审计实施中，要重点审查县乡财政预算共编是否符合乡镇实际。在确定的乡镇预算安排中，主要监督预算资金在乡镇的运行情况。审查是否按照预算中的保工资、保运行、保重点、保稳定的原则，确保财政预算在乡镇的有效执行。对于突破财政预算资金幅度较大的，要从中分析和揭示新情况新问题和主客观因素，为县级财政在预算共编、优化财政支持结构方面提供客观依据。同时，要注意乡镇财政管理水平的审计，是否执行集中、统一管理的财政管理制度，是否严格控制财政支出规模，维护县级财政预算的收支平衡。只有立足预算资金运行进行审计，才能适应乡镇财政审计和推动深化改革的需要。
第二，围绕资金使用效益进行审计。财政管理体制的改革，使乡镇财政的职能发生了明显的转变，乡镇财政代行着县级财政在资金投放上的职责。如粮食直补、良种补贴、农机补贴以及“三农”及建设项目资金的管理和使用等。这些财政资金能否发挥经济效益和社会效益，能否体现出公平正义，不仅关系到群众的现实和切身利益，而且关乎农村社会的稳定，影响到党和政府的形象。因此，在乡镇财政审计中，要把公共财政资金的管理使用效益作为侧重点和切入点，从效益审计的高度和视点组织好乡镇财政审计。通过对财政资金的效益审计，推动乡镇财政更好地改善民生，维护群众利益和服务“三农”建设，也使乡镇财政审计更加突出重点，更加符合形势任务的需求，体现乡镇财政审计的应有价值。
第三，着眼内部控制水平实施审计。实行“乡财县管”的财政体制改革，是对乡镇财政权力的制约，但领导同样承担着相应的经济责任，其内部控制制度的执行和内部管理水平直接影响财政管理体制改革的成败。因此，在乡镇财政审计中，在资金审计的基础上，注意从乡镇内部控制水平着眼，实施好有目标、有目的的审计，以便从管理上揭示和反映存在的突出问题，从而有利于厘清领导干部的经济责任。要切实关注财经法规和内部经济规章制度的执行情况，特别是要审查“乡财县管”改革后乡镇是否按照账户统设、集中收付、采购统办、票据统管的要求办理，资金管理使用审批程序是否有效履行，固定资产管理是否得当，是否履行了财政管理职能。
第四，把握乡镇政府债务审计。即使“乡财县管”，乡镇财力仍然十分有限，仅是保运转的水平。但乡镇要推动经济社会发展，经济社会工作要进行绩效考核，现有财力明显不相匹配，成为发展的“瓶颈”。因此，乡镇大多惯于举债建设和维持发展，自旧债未偿的情况下，显性或隐性债务不断增加，总体债务规模膨胀，县级财政清偿债务压力不断加重。针对这种情况，在乡镇财政审计中，要把乡镇政府债务问题纳入乡镇财政审计的重要内容，把关注的焦点集聚到乡镇政府负债上。要通过对乡镇政府负债情况的全面审查，分析成因，提出应对措施，促使健全制度，落实责任，为领导决策提供客观依据。同时，要向县级财政客观反映情况，加强乡镇政府债务控制，强化财政收支平衡，推动以“乡财县管”为主的体制改革不断深化。（来源吉林审计网）
