栾桂峰（审计署沈阳办）

 

    2011 年 10 月 16 日 至 11 月 4 日 ，我有幸参加了审计署企业审计司赴英国企业绩效审计培训班，到英国进行了为期21天的学习考察。在学习考察期间，本着“珍惜机会，学有所获”的学习态度，听取了大学教授的学术讲座，倾听了政府官员的经验介绍，考察了会计师事务所和注册会计协会，获益匪浅，体会颇深。
　　一、国家审计署的机构设置独立性强
　　英国位于欧洲西部、大西洋的不列颠群岛上，东濒北海，西临大西洋，南与欧洲大陆只有英吉利海峡一水之隔，全称为大不列颠及北爱尔兰联合王国，国土面积24.25万平方公里，人口5900多万。英国行政区由英格兰、苏格兰、北爱尔兰、威尔士和大伦敦地区组成。英格兰下设45个郡，威尔士下设8个郡，苏格兰下设9个行政管辖区，北爱尔兰下设26个区，大伦敦地区下设33个区。
　　英国的国家审计历史悠久，早在13世纪就建立了王室财政审计制度。1861年，英国议会下院设立决算审查委员会，首次建立了统一、独立的审计机构。1866年，英国设立了由主计审计长领导的国库与审计部。1886年，国家通过并颁布了《国库审计部法》。1983年，英国议会根据《国库审计部法》把英国国库与审计部更名为英国国家审计署（简称国家审计署）。
　　国家审计署是完全独立于政府之外的外部审计机构，对议会负责并向议会报告工作。审计署的首长是主计审计长，主计审计长为议会下院法定官员，由首相和议会公共账目委员会提名，女王任命，非经议会上下两院同意不得免职。其薪金由国家统一基金支付。
　　国家审计署共有工作人员850人，其中一半以上是会计人员，其他人大都接受过会计培训。审计署设主计审计长、副主计审计长、副审计长以及六位助理审计长，共有30多个司局。审计署总部设在伦敦，分别在卡迪夫、纽卡斯尔和布莱克蒲设有地方办事机构。
　　由于英国是地方分权的联邦制国家，因此地方审计机构一般不受国家审计署的领导和指导，各自为政。这也保证了地方审计机构的独立性。
　　议会公共帐目委员会是国家审计署的业务主管与监管机构。国家审计署与议会公共账目委员会密切合作，完成对政府部门及其他公共部门的财务审计和绩效审计。1983年，英国《国家审计法》明确了审计长有权对政府部门和公共机构进行绩效审计，有力地维护了审计人员的独立性。同时，国家审计署要求审计人员在工作中严格遵守审计标准和职业道德准则。
　　国家审计署所需的运转资金由议会拨款，公共账目委员会负责审查审计署的预算情况并上报议会批准。该委员会还负责指定独立的外部审计人员对审计署的账目开展审计，对审计署业务活动的绩效情况进行检查和评估，并指定一名专门财务官员，负责对国家审计署的拨款事项。
　　国家审计署的职能是对中央政府各部门和中央所属其他机构的账目进行审计。依法独立对政府机构、公共实体运用公共资金情况及其经济性、效益性和有效性进行审计。主计审计长代表议会对政府公共开支进行审核，监督政府运作，它所审计的对象不仅包括从中央到地方所有政府部门和政府机构，还包括逾半数使用公共资金的社会团体，并负责审计所有“国家贷款基金”（即国债资金）账目。此外，国家审计署还承担了国际劳工组织和欧洲农业指导与基金保障组织的审计工作。
　　审计机构的设置及审计机关的独立性，是国家审计监督权威性的客观要求。所谓独立性，是指所处的地位不受隶属关系所制约，监督的权限不被任何利益关系所局限。
　　从英国的国家审计发展过程看，审计独立性的建立，也经过了一个渐进的过程。目前的中国尚处于发展过程中，其经济发展正处于由粗放型向精细型转变的过程，监督机制和各种配套制度正在健全完善中。作为社会监督不可缺少的国家审计，其独立性地位的体现，也得随着社会发展的进程和市场经济的客观需要，需要逐步的完善和渐进的构建。相信在不久的将来，我国国家审计的独立性必将逐渐显现。
　　二、国家审计署的审计报告权威性强
　　为了保证审计质量、提高审计工作权威，英国议会设置了一个由15名议员组成的公共账目委员会，其主要职责是审查审计长提交的审计报告。审查程序是：针对审计报告的内容，充分听取政府及其他相关单位的意见，随后由审计长进行一一解释和答复，最后再由下院的常设委员会――公共账目委员会撰写审查报告（类似于我国的“审计决定”），提交给政府和有关单位，指出政府工作中存在的问题，并针对提高工作绩效等方面提出各种建议。规定政府必须在两个月内，就议会审查报告指出的问题做出整改和书面答复。
　　同时，国家审计署的报告经过议会审查后，要在限定的时限内上网向媒体披露，向公众公示，以便形成社会的舆论压力。所以，国家审计署并不是孤立地执行对国家政治经济生活的监督管理功能，它与议会、司法机关、媒体等部门环环相接，是保障和促进国家建全监督制度环境的一部分。
　　审计报告的权威性是指审计决定的监督力和审计结论的社会影响力。审计报告权威性的体现，主要是由审计机构的设立、审计工作的质量和审计人员主观能动性来决定的。
　　从我们国家目前的审计体制看，审计自身的作为和内部约束性问题，是我们自身可以左右和有所作为的方向。这也是审计权威性的根，更是审计人员的本。俗话说，打铁还需自身硬，只有把审计的质量提上去，审计人员的素质提上来，国家审计才能自立而强，有信有威。
　　笔者认为，英国的国家审计在审计报告评估及审计结论整改方面值得我国借鉴。其最大的益处在于其降低了审计风险和增强了审计执行的实效性，也是我国国家审计最值得借鉴的方面。
　　一是在审计报告向社会披露之前，作为国家最高的权力机关――议会（相当于我国的人大），要对审计报告进行评估。在此过程中，允许审计与被审计双方进行申辩，最后使审计决策易于操作，各方都能接受，以达到实事求是、客观公正、心悦诚服的目的。
　　二是经过议会评估的审计报告一经向社会公布，其整改跟踪由议会问责，整改的效果由媒体追踪，审计结论执行由民众监督。审计部门的风险得到化解，权威性不言而喻。可谓是四两拨千斤，一举多效。
　　三、国家审计署的审计目标针对性强
　　英国政府部门的账目，每年都要经过国家审计署审计。审计的形式包括政府财务审计和政府绩效审计。财务审计主要是签证性审计，目的是对政府各单位财务报表的真实性与公允性进行审计，并对其合规与合法性发表审计意见；绩效审计是以政府财务审计为基础，对政府部门的工作或服务项目进行绩效评价。该项审计每年开展约50多项。
　　审计署的主要工作目标：一是向议会提供签证，审计政府部门使用的公共资金支出，是否符合议会规定，是否达到保障和服务的目标；二是促进政府部门和国有机构加强和改善财务管理；三是增加政府行政资源的使用效益；四是提高对政府审计的技术含量与工作质量。英国国家审计署每年审计政府部门及相关单位的财务报表多达650份，审计结果除报告议会外，还向社会公布。审计范围涵盖了所有使用财政资金向社会提供公共服务的部门及机构。另外，审计署还可以接受议会、政府、司法和其他行业监管部门的委托，对非法定单位或组织进行有偿审计，其审计收入按规定比例上缴国库。
　　审计的针对性是指审计的目标要具体，审计项目确立要面向社会的敏感问题，查处的问题要符合民众的意愿。也就是说，审为民众所想，审为民意所愿。我国历年在对国家政府部门的审计中，眼界要高，思维要宽，立意要新，结论要准。特别是对政府部门的财务收支审计，要以数据论事实、拿事实定效果、以效果评政绩，做到实事求是审计、客观公正评价。（来源审计署网）