王景东 段超（审计署南京办）

　　目前，我国政府的支出效率无论是相比于发达国家的政府还是相比于国内其他的市场参与主体，其支出效率都相对偏低，造成政府支出效率低下的原因主要有以下几个方面：
　　（一）政府资金过多的进入竞争性领域。目前，国有资本对国民经济的控制力很强，国有资本过多的进入竞争性领域，而企业单位过多的行政色彩势必造成现代企业管理体制的缺位，造成财政资金盈利能力偏低，另外，行政权力过多的干预竞争性领域的资源分配，也导致资源分配效率的低下，进一步降低了政府支出效率。
　　（二）政府机构庞大，纯消耗性支出占比高。庞大的政府机构造就了庞大的需要财政资金供养的公务员队伍，而该部分人员并不直接创造社会财富，人员经费加上庞大的公用经费（如三公经费）都属于纯消耗性的支出，该部分支出进一步拉低了政府的支出效率。
　　（三）缺乏评估和有效竞争。公共支出是政府实现其职能的一个重要活动，从预算到实施，再到评价应当有一套完整的制度构成。在这个制度框架中，政府按照何种标准进行制定支出计划、按照何种标准执行支出任务以及按照何种标准评价支出效果都必须明确，否则就会导致公共支出的盲目性、低效率性和不公平性。绩效考评是提高政府支出效率的一个有力工具。这种公开透明的、以产出和结果为导向的考评制度能促使政府主动把政府的公共支出政策目标与公民意愿和公众需要结合起来，明确责任，体察民情，反映民意，树立成本观念，关注产出和结果，并使政府的公共支出真正对公众负责。我国目前还没有建立政府支出绩效考评制度，对公共支出的资源配置和使用的结果没有进行科学的确认、计量、检验和评估。正是由于政府活动的投入产出过程以及产出的数量和质量都无法准确地把握和度量，这为政治家和官僚的扩张行为提供了极大的便利，也使它区别于私人厂商，找不到应停止生产的盈亏平衡点。从而可以更多地生产；其次，政府的生产行为与竞争的私人厂商还有不同，政府服务不仅是垄断性的，而且是不可拒绝的，只要提供出来，消费者就得消费，使他没有足够的动力考虑其行为的效率。
　　政府部门之间很大程度上其职能都是不可相互替代的，或者说，政府提供的服务往往是垄断性的，使政府活动缺少可供比较的基础，人们无从判断它的运行是否有效，政府官员也缺少有效的激励，更好地满足社会的需要也就无从谈起。由于政府部门与私人企业行为的主要区别在于私人企业追求的是利润，但政府部门的行为目标往往被确定在满足某方面的社会公共需要。即使某一提供公共物品的政府部门努力地争取用最少的支出办最多的事情，从而使其部门支出总额比其得到的拨款要少，这部分节省的资金也不能用来奖励某个创造性和管理能力很强的政府官员。同时，也不可能以部门预算经费的节省程度来衡量政府官员的办事能力，因为这将可能导致某些官员缩减必要的公共物品供给，而缩减必要的公共物品供给所带来的社会效益损失又往往是难以衡量的。所以对政府官员来说，即使本着少花钱多办事的原则，尽量节省支出，却得不到合理的评价或物质奖励，从而不论物质上和精神上都失去了有效的激励机制，这就是缺乏竞争的政府部门效率低下的原因之一。
　　（四）制度障碍。
　　1．缺乏严格的问责制度。公共部门基本上是对社会资源进行调动并将其转化为产品、服务与财富等产出的集体家庭。其制度运行的基本机制是预算，国家预算以地区或地方政府预算作为补充。这些公共预算对在特定地理区域生活的一群人而言是共同的。配置资源与财富再分配的预算机制的显著特征将公共部门与市场配置机制区分开来。公共预算既有供给方，也有需求方。公共预算制定中供需之间的互动关系是不对称的，是有利于供给方的。就供给的质量而言，预算可能过于庞大；而就效率而言，预算则可能过于昂贵。
　　在进行预算配置与预算再分配决策时，牺牲他人利益而使某些人获利的各种预算项目供给的狭隘利益超过了使所有人受益的产品与服务供给的广大公民团体的利益。某些预算项目的获利对于特殊利益团体来说至关重要，而公众利益一般都比较分散，难以激励人们去指望，因为他们不会获得差别利益。当公共部门提供产品与服务时，预算只考虑成本，因为不存在可以有效确定需求的程序。这意味着生产者总是永远不知足，声称更多的资源将会在效能方面产生巨大的影响，其结果是需求总是追逐着预算拨款。对于预算执行是否达到了预期效果，则很少有人问津。问责制度的缺乏，刺激了政府官员对政府机构自身利益的追求，使得各部门都努力增加预算。更有不少部门和地方的领导大搞形象工程和政绩工程，导致大量财政资源的低效、无效使用。
　　2．缺乏有效的激励机制。严格、僵化的规章制度使政府机构缺乏快速应变与回应能力，缺乏有效的激励与竞争压力，因而在公务员内部形成了逃避责任、不思进取、墨守陈规的心态，使政府机构失去追求效率的动力，导致政府机构的低效。在政府机构中，个人主义、利己主义的驱使，使部分政府官员在追求公共效用时，也在部分地追求个人效用的最大化，这已成为公务员的普遍心态和行为作风。
　　3．没有独立的国家审计。独立的国家审计机制是政府公共支出信息真实性的重要保证，而我国现行的审计体制是：各级审计机关隶属于本级政府，其机构设置、人员配备、经费来源、职责权限等都取决于本级政府的授权。虽然《审计法》赋予了审计机关审查政府预算的权力，但由于多方面的原因。其独立审计的权限和地位是难以保证的。
　　(五)信息不对称。公开与透明是政府依法行政、取信于民的重要体现，也是确保公共支出效率的前提条件。公共支出的公开与透明的核心就是要消除信息上的不对称，将政府活动置于人民的监督之下。目前我国的政府支出在公开性和透明度上存在的问题较多。从公共支出的预算编制来看，职责过度分散，没有权威性的部门对预算编制的质量负全责。预算部门尽管名义上是预算编制的专职部门，但事实上，对预算编制介入程度不深不细，只能是在各业务部门编制好的预算的基础上进行局部调整和汇总．很多预算编制工作由业务部门承担。而业务部门由于既管资金分配又管执行和监督，客观上不能集中过多的精力去深编细编预算，以至于预算编制较粗．质量较差。这种极为粗放的预算指标，不便于人民代表进行审查和监督。在传统的公共行政模式中，政府与公民的责任关系体现为一种“委托――代理”关系。由于存在着严重的信息不对称问题，一方面人们难以确定谁是委托人或难以发现他们真正愿望是什么，这就为掩盖政策性失误提供了方便；另一方面也增加了对政府公共部门绩效评价的难度。因为公共服务的委托人是选民，但是他们的利益非常分散，以至于不可能有效地控制代理人――公共管理者。而对于代理人来说，在任何情况下都难以确定每一个委托人可能希望他们做什么。既没有对利润动机的驱使，没有股票市场的压力，没有可与破产相提并论的危机，委托人也没有适当的手段确保代理人实现他们的愿望，代理人极少可能付诸行动。如果说私营部门中存在代理问题的话，那么公共部门中的代理问题即逆向选择和道德风险则更为严重。
　　 (六)公众参与程度不高。公共支出活动是“受人民之托，代人民理财”的公共管理活动，理应使各利害相关者通过正规、合法的渠道积极参与，实行依法理财和民主理财。但从我国实际情况来看，公众参与程度和参与水平都有待提高。从预算编制过程来看，立法机关和社会公众的参与度极低，政府预算的编制多数在上年基础上增加一点，或在部门之间或部门与政府之间讨价还价。即便是在财政部门内部，除了预算编制部门外，其他部门也难以弄清预算数据之间的来龙去脉。由于各级政府的预算往往不公开的，经费的来源总量尤其增加量，经费的分配方法，都由管钱的部门说了算，一般公众根本没有发言权。在对公共支出的绩效评估上，除了各级人大和审计机关能够对个别项目进行评估外，主要的评估活动还是政府部门内部的统计评估机构组织实施的。这种既是运动员又是裁判员的制度安排，降低了公共支出活动的透明度，影响了评估的公正性。
　　从以上政府公共支出绩效低下的成因来看，提高支出效率的关键问题是法治、透明度和公开性以及管理责任。法治意指某种基于规则的制度存在和运行，规则是由适当的权力机构批准，并且可以由法院证明其合理。透明度或公开性是政府管理的一个特征。对公众来讲，它是指涉及政府业务活动信息的可获得性和决策过程的透明度。因此，应根据政府公共支出的特性，对政府公共支出运行机制进行相应的改革，确定政策目标及他们所需的资源，配置目标所需资源以及确保工作任务而有效地运行；提高公共支出决策的民主化，健全预算制度，建立政府公共支出部门的激励机制，建立“企业型政府”，以及加强对信息真实的审计等以提高政府公共支出效率。
　　那么国家审计如何促进政府支出效率的提升？我们认为，其主要途径有：
　　（一）资金监督。跟踪财政资金使用情况，这是避免政府支出低效最直接的途径。国家审计按照温总理的要求，“财政资金运用到哪里，审计就要跟进到哪里”。跟踪财政资金的使用状况，这既是国家审计最根本的职责，又是落实中央宏观调控政策、进而推动国家治理工作最有效的途径。通过密切关注财政资金是否合法合规使用，国家审计可以纠正财政资金使用过程中的挤占挪用、中饱私囊等现象，并对财政资金的使用提出积极的建议。
　　（二）制度建设。国家审计通过揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分发挥审计建设性作用，持续推动国家在各个领域的改革，促进经济发展方式的转变。今天，国家治理面临的巨大挑战就是在全球竞争的平台之上，如何持续改进和改革，以应对资源配置的全球化。国家审计不仅仅是为了发现问题，而更重要的是解决问题。通过认真查找政策、制度和管理中的问题和漏洞，从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施，在建立有利于科学发展的体制、机制、制度方面发挥积极的促进作用，从而为财政资金的使用建立起自动的保障机制。
　　温家宝总理曾指出，审计机关要进一步深化改革、完善制度，充分发挥审计监督的建设性作用。刘家义审计长也指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。因此，国家审计在揭露问题的同时，充分发挥建设性作用，通过揭示反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进完善体制制度、深化改革，促进提高经济社会运行质量和绩效，才是审计工作最大的成果，才能充分发挥“免疫系统”功能，推动经济社会全面协调可持续发展。审计实践中，揭示和反映经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题和新情况，深入分析原因，并从制度、体制层面提出意见和建议，为党和政府及有关部门的决策和管理提供了真实的信息和依据，为推动政策制度的完善起到了积极的促进作用。
　　（三）完善市场。促进市场机制逐步完善，优化资源配置和公平竞争。
　　1.加强企业经济责任审计，推动结构调整和转型升级，提高产业核心竞争力。通过加大企业经济责任审计力度，全面推动深化企业改革，推动结构调整和转型升级，促进企业增强活力、壮大实力、提高竞争力，在经济结构调整中发挥更大作用。
　　2.优化配置，公平竞争。加强改革和宏观调控的核心是优化资源配置,提高经济效率和效益。审计机关通过运用自身的独立性和专业优势, 揭露和查处行业垄断等影响社会效益的突出问题,促进资源优化配置，维护公平竞争的市场经济环境,以促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。
　　3.促进创新。推进自主创新，深化产业结构调整，是转变经济发展方式的重要环节。在开展审计项目过程中，要高度关注自主创新情况，关注财税、金融政策对这些领域的扶持力度，关注重大产业调整和振兴规划等政策措施的落实情况，切实推动经济发展转入科技引领、创新驱动轨道。
　　社会主义市场经济的发展必然打破原有的利益格局，催生不同的利益主体，形成多元化的利益格局。在这个过程中政府逐步由经济活动的参与者变为裁判员，政府的职能定位于调节、监督、管理和服务，需要国家审计机关对其宏观调控政策的落实情况、对市场的监管情况及其服务社会的有效性进行监督和反映。国家审计是维护市场经济秩序的锐利武器，这是因为审计是经济发展的产物，市场经济的法制性、自主性及自我调节性特征客观上需要审计扮演经济执法的重要职能；市场经济自身存在缺陷，需要政府通过审计监督加以弥补和纠正；市场经济运行中出现的问题需要运用审计监督手段揭示和处理；经济全球化形势下出现的跨地区、跨国界的经济结果，需要审计部门相应的监督措施。市场越发展，越要加强审计监督，通过加强对市场经济秩序的审计监督，促进良好市场竞争环境的形式，从而谋求市场主体间的利益和谐。
　　（四）震慑作用。近年来，我国经济社会各项事业均取得了显著的成绩，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，反腐倡廉形势也依然严峻，一些岗位腐败案件多发，一些领域违法违纪问题突出，一些群众反映强烈的问题屡禁不止，如决策失误、违法乱纪、损失浪费、会计信息不真实等，违法违规和犯罪手段不断翻新，也更加隐蔽和高智能化，查处的难度也越来越大。而这些情况仅仅是表象，实际上还隐藏着更深层次的权钱交易等腐败问题，尤其是危害性巨大的集体性腐败问题。从2010年情况看，审计通过上缴财政、减少浪费等促进增收节支2099亿元，挽回或避免损失344亿元；向有关部门移送案件线索和事项3092件，有2541人（次）受到处理，其中查出领导干部对违规行为负有直接责任的问题金额249亿元，82名被审计的领导干部和465名相关人员的问题被移送司法、纪检监察机关处理，最大程度地挽回损失，推动了反腐倡廉工作。因此，国家审计通过揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索、促进反腐倡廉建设，进一步促进经济社会各项事业的可持续发展。
　　（五）突出民生。民生工程在经济学上大多属于公共品，这类工程靠市场是不能有效提供的，因此政府必须承担起建设民生工程的任务。国家审计在监督财政资金流向的同时，关注财政投入民生工程的硬指标，推动政府资金逐步退出竞争性领域，以便节省更多资金用于民生类工程。做好民生工程、民生资金使用和民生政策落实情况的审计，维护民生安全。民生问题能否妥善得到解决，是国家治理水平的重要方面。国家审计要高度关注涉及人民群众利益的问题，关注涉及“三农”、城市低收入群体、教育、医疗、社会保险、社会福利等民生工程和民生资金使用情况的审计，检查民生政策的落实情况。
　　（六）促进法治。建立责任政府、法治政府和服务政府。
　　1.监督制约权力运行。通过经济责任审计，将政府机构和官员的权力在监督下运行，使权力与责任相匹配，防止滥用权力现象的发生，建立和完善问责机制。依照中国宪法、审计法和其他相关法律的规定，中国的审计机关对所有管理和使用公共资金的单位、项目和事项进行审计和专项审计调查，并对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部，以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。国家审计要充分利用这一职能，通过审计的监督、揭示和评价，将政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，促进权力与责任匹配，强化对权力运行的制度性约束。
　　2.推进民主法治。通过预算执行审计和公告，揭露违法违规问题和规范权力行为，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，维护和推动完善民主法治。同时，促进规范预算行为、提高财政管理水平，为加强宏观经济管理和深化财政体制改革服务的转变，有效促进政府部门依法行政。法治以及法律的公正性对善治而言都很重要。法治指一个完善的法律框架，公正合理而且能够被严格地执行。法治的内涵包括对个人和群体的权利同样地保护，违法必究。法治保证所有公民人人平等，公民所服从的是法律，而不是当权者的想法，法律保护弱势群体不受剥夺和压迫。以依法执政、执政为民为核心的法治政府必定会制定法律和制度来约束政府及政府工作人员的权力，防止权力的随意扩张而损害社会公众的合理诉求，维护社会公正。构建法治社会和维护社会公平正义是国家治理的重要内容，也是构建和谐社会的重要基础。目前社会上以权代法、损害公众利益的现象还比较普遍。国家审计要利用其自身职能充分为推进法制、维护社会的公平正义服务，在日常审计工作中要坚决查处违法乱纪和破坏公平正义的行为，为构建法治社会和维护社会公平正义做出贡献。（摘自审计署网）