董慧林

 

近几年新建的城镇污水处理厂，有相当部分是通过出让污水处理特许经营权来融资新建的。所特许经营是政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业或者提供某项服务的制度。目前较常见的模式有“BOT”(建设――经营――转让)、“BT”(建设――转让)、“TOT”(移交――经营――移交)、“BOO”(建设――拥有――运营)等。

审计发现，随着大量特许经营的污水处理厂进运营期，一些问题也逐渐暴露出来，直接体现一是污水处理价格高，二是后期监管困难。污水处理“特许经营”逐步演变为特殊人拥有的“低成本、高收益、无风险”的“特殊经营”。具体说来，产生上述问题有以下原因。

    第一是法规不完善。目前适用于特许经营的法规主要有《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》、《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关司胚的通知》，这两个通知仅对BOT的定义、适用范围、审批机关厦审批权限、风险分担、权利与义务、监督与管理等作了简单的规定。适用于污水特许经营的法规有《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，但对污水处理特许经营核心问题，如价格如何确定，能否签订保底水量，保底水量如何测算等都没有明确规定。投资方的资本充足率，投资收益率，测算方法等也没有规定。

    第二是信息不公开。特许经营权本应该通过公开招标出让，但在实际操作中不公开、不透明。审计发现，部分地方污水处理特许经营是政府招商引资项目，直接确定了污水处理的特许经营权单位。此外，招投标过程也不规范。部分污水处理项目特许经营单位无资金、无技术、无资质。更甚者在招投标完成后，修改招投标合同，使招投标流于形式。这就造成了污水处理“特许经营”变成了少数人拥有的“特殊经营”。

    第三是企业和政府签订的“特许经营”合同不尽合理。“特许经营”合同是政府后期监管的重要依据。但审计中发现，一些地方政府签订的是“不平等合同”。如签订“保底水量”，确保投资企业保底收益。约定的污水处理价格基数较高，价格增长高于污水处理实际成本增长。此外，已经实行特许经营权的污水处理项目已获得中央财政补贴，而这部分补贴并未在当初合同中体现，事后再次无偿获得政府资金。再者，没有明确企业投资回报率，部分项目存在“空手套白狼”的嫌疑。正是这些合同内容促成了污水处理“特许经营”蜕变为“低成本、高收益、无风险”的“特殊经营”。

    第四是政府后期监管乏力。污水处理是公共事业，对那些投入少、经营不规范的企业，政府监管往往处于两难境界。企业如不能达标处理或者是偷排造成环境污染，处罚太重，经营企业则无利可投，只好“睁一只眼闭一只眼”，处罚太轻，则没有效果。问题最终都只能由政府来解决，一些地方发生过政府不惜代价收回特许经营的例子。（来源 2012年 9月 10日 《中国审计报》）