鄂州市审计局  郑娟

 

土地整理项目包括农田水利工程、田间道路工程、土地平整工程和中心村工程，作为新农村建设中的“金土地”工程、惠民工程的重要内容，作为促进土地合理利用、调整土地利用结构和土地关系的重要手段，在实现土地资源的合理配置、提高土地利用率、实现农业增产、农民增收等方面发挥了重要作用。但是从审计情况看，土地整理项目在投资监管、投资增效两个重要方面中仍然存在一些还需要改进和纠正的问题。

一、土地整理项目存在问题分析

（一）勘察、设计成果文件与施工环境条件及实际需要不符。

1.勘察成果文件与施工环境条件不符。按照《建设工程勘察设计管理条例》第二十六的规定，编制建设工程勘察文件，应当真实、准确、满足建设工程规划、选址、设计、岩土治理和施工的需要。但在实际施工时，由于勘察不到位，导致设计深度不够，从而引起设计变更或直接导致无法使用。如某高产农田建设示范项目中，部分下田涵管由于勘察不到位、设计不合理，直接导致农户无法使用，没有发挥投资效益。

2.设计成果文件与实际需要不符。土地整理项目较一般项目有其自身特点，其管理模式为先按初步设计规划设计方案编制投资预算，再由项目承担单位根据经评审后的初步规划方案对施工设计图进行细化，因此，设计在项目建设中占有举足轻重的地位。而目前设计单位的设计人员多是专职从事设计工作，较少具备施工方面的经验和知识，对新技术、新工艺、新材料了解的还不够，造成设计和施工脱节，施工中修改设计，变更的情况时有发生。如省级投资某镇低丘岗地改造项目中设计的R150U型槽、斗渠及部分机耕桥，因无法满足农田水利需要，当地农民不准施工，只有进行设计变更。再者，设计人员对工程项目的技术与经济进行深入分析不够，在设计中大多重技术轻经济，他们只对工程的质量负责，对工程的造价高低不关心，以致无法通过优化设计方案、编制初步设计概算等有效手段，起到控制总造价的作用。

（二）预算（控制价）编制不完善、不详尽。

1.定额标准过低，导致综合单价偏低。截止2011年底，省内的土地整理项目都采用的是2005年版《土地开发整理预算定额标准》，该定额的人工费标准为：甲类工26.4元/工日，乙类工15.89元/工日。而由于近几年人工费上涨过快，建筑安装工程定额的人工综合单价由2003年的30元/工日经历了两次调整，综合工日已调整至59元/工日。土地整理定额人工费单价过低直接导致了施工项目的综合单价偏低，施工单位在取得合理利润的情况下难以保证工程质量。

2.工程量清单不详尽，为施工方不平衡报价提供了空间。现行工程量的编制一般由设计单位或业主委托的咨询单位完成，所编制的工程量清单基本是按图纸计算的，对可能发生变化的部分不能充分反映，客观上为施工方运用不平衡报价提供了空间。对业主而言，将导致低价中标，高价结算，显然侵害了业主的利益，作为投资方应该高度重视。

（三）合同结算条款不规范，影响工程计量计价。

目前部分工程合同的签订不严格，合同条款粗枝大叶，不合理、不合法、不严密现象都存在。对合同的严肃性认识不足，导致结算纠纷较多，增大了结算审核的难度。如某高产农田建设示范项目中，合同条款第十四条约定“当工程量调整超过±10%时，合同价款按批复的预算下浮10%据实结算”，第十六条约定“变更后工程量超过原招标文件提供的工程量时，按拦标价中综合单价确定变更价款”，以上两条对增加工程量的综合单价的确定不清晰，导致在结算时引起分歧。

（四）施工管理不到位。

1.借用、挂靠资质严重。由于土地整理项目资金有保障、要求技术含量不高等特殊原因，造成假借资质的问题比其他领域更为严重。审计发现，实际参与土地整理项目投标的，有一部分根本没有资质，也从未从事过工程建设，他们通过随便向有资质的企业交点管理费，借用几个资质，便可参与土地整理的招投标，一旦竞标到手，便将工程转包他人，从中赚取利润。在这个过程中，出借资质的单位要收取管理费，转包人也要收取管理费，这些费用都会从土地整理项目的工程款中提取。假借资质、转包工程的行为既严重扰乱了土地整理招投标市场，又直接影响了土地整理项目的工程质量。

2.工程变更随意性太强，无专业造价人员参与过程管理。工程变更一部分是由于当初设计深度不够，不能满足施工需要；还有一部分是“拍脑袋”领导干预的结果，还有的就是施工单位为取得高利润或施工方便要求变更，而业主、监理、设计又和施工单位关系良好，大笔一挥也就变更了。部分变更项目未履行国土资源行政主管部门规定审批程序，直接以现场签证单代替设计变更单。如省级投资某镇低丘岗地改造项目，部分设计变更项目未经原设计单位修改就直接施工，仅田间道路项目就增加工程量11903米，增加造价279.82万元。

3.工程签证有失客观性，工程结算不实。国土整理项目面积大，范围广，这也给工程结算审核增添了难度。有些项目工程未实施，但却结算了工程款；有些工程在结算中多计了土地平整面积和土地翻耕面积。而相关监理、建设单位审核把关形同虚设，不仅导致国有资产流失，而且极易滋生腐败问题。

4.工程未按期完工。部分整理项目存在延误工期问题，其主要原因为：一是招投标时间滞后，导致工程开工时间比预定延迟；二是原规划设计的地形与施工现场地形有差别，在施工过程中存在边改设计边施工的问题；三是在施工过程中，遇大雨影响沟渠施工，延长了施工时间。

（五）部分工程质量不达标。

土地整理项目的招标公告一般规定施工单位的资质达到三级（含三级）以上均可。由于对资质限制较为宽松，经审计人员查看现场发现，项目工程质量不达标的现象比较普遍。如有的新建机站配套设施不到位，不能正常运转，无法抽水；有的地块达不到质量要求，无法耕种；有的渠道修好了，机站没有建，使渠道起不到作用；有的新修建渠道达不到质量要求，无法排放水源，导致部分田块干死；有的水电增容未配套，导致变压器、机电设备不能发挥效益。

（六）工程后期管护无执行主体。

土地开发整理工程实施之后，由于农民管护意识薄弱、管护制度不健全等等原因，又缺乏监督机制，导致设备设施荒废、人为毁坏等现象发生，上千万的土地整理项目面临着有人用、无人管的问题。如省级投资某低丘岗地改造项目完工后，并未及时进行验收，也未正式移交，项目单位及项目所在地乡、村，管护制度未落实。

（七）平整土地利用率低。

耕地利用率低，主要由于大量农村青壮年外出，部分农村劳动力转移，只剩下老弱病残者，想种却无力耕种；还由于有的耕地即使进行了耕种，也只是传统农业种植，效率低、产量弱、规模小，与劳动付出相差很多，甚至出现负支出的倒挂现象。这些原因直接导致大量耕地闲置。

二、提高土地整理项目投资效益的对策

随着我国对土地整理项目的投资正逐渐加大，土地整理项目也日益受到全社会的关注。如何管好、用好土地整理资金，使其发挥最大的效用，高效实现土地整理的目标成了社会各方关注的问题。因此，在建设过程中，运用各种管理手段，选择比较好的切入点，对项目建设各个阶段进行有效的监督管理，可以起到规范土地整理项目建设的作用，节约政府投资，防患于未然。

第一，积极推行设计招投标。要精心编制招标文件，择优选择设计力量较强的设计单位，同时从合同上要求设计人员重视工程投资问题，如约定当设计变更费用超过施工合同金额某一比例时，则扣罚一定比例的设计费，而不是只要工程通过竣工验收了，设计费就可以一分不少的拿到。其次，提倡实施设计监理、优化设计方案，有效控制工程造价。设计人员拿出几套可行方案，造价咨询专家从初步设计阶段即对工程造价进行监控，从经济角度分析比较，反馈造价信息，能动的指导设计，最终使设计方案在满足使用的前提下，投资最少。

第二，做好预算编制工作。一是做好综合单价核定工作。按照最新的《土地开发整理预算定额标准》套用定额，结合市场状况合理调整人工费用、材料费用、机械使用费等，做到合理确定单价。二是做好工程量清单的核对，重视商务标的评审。工程量清单作为投标计价的依据，是整个项目造价控制的核心内容。工程量清单应符合招标文件的要求，工作内容与要求应表述准确和完整。但由于招投标时图纸设计深度不够，工程量清单编制时间较仓促，而施工时设计图纸又作了大幅修改等原因，往往导致工程量清单不是很全面，多算、少算、漏项，甚至留有大量的“活口”和暂定项目。为了准确、合理的控制工程造价，清单编制单位应按照最新施工图纸重新编制工程量清单与中标单位进行核对，并保持原投标文件中的报价及取费不变，以重新确定中标价，合理确定现场变更及签证的基础。对投标单位商务标报价中的不平衡项目，要逐一分析，对涉及数额较大的不平衡报价，可予以废除。或者在招标文件中明确，报价部分超过指导价的，在结算时业主有权进行调整，以断其“非分”之想。只有这样，才能真正达到工程造价合理控制的目的。

第三，重视施工合同。完善的合同有利于工程质量的监督和工程造价的控制，特别注意合同与招标文件不能相互矛盾，合同要对招标文件进一步补充和完善。例如，有关建设方另行委托分包项目的结算问题，招标文件及合同没有提到，或者说的比较含糊，那么在竣工结算就会引起增加部分是执行投标单价还是另外协商单价的争议。类似这样的文件漏洞，往往会成为投标单位要求追加工程价款的突破口，容易陷入投标单位先以低价中标，或者将建设方有可能另行委托分包的项目报价降低，然后再大幅调整造价的圈套。因此，在工期较紧、总体控制目标“闭口”的情况下，尽量减少招标及合同文件中的“活口”尤为重要。在合同签订后，要做好合同文件的管理工作，合同、补充协议、经常性的会议纪要、工作联系单等作为合同内容的一种延伸和解释，必须完整保存。

第四，严格控制施工现场管理。一是建立造价控制体系，有效控制工程变更。建立造价控制组织，明确成员的责任与权利，编制造价控制实施细则，制定具体工作流程，形成日常会议与专题会议解决日常与重大问题的形式。在建设过程中，变更有时是不可避免的，但要进行有效的控制。为防止在施工图设计中产生漏洞，除审核时把关外，还应该做好图纸会审、技术咨询的工作。尽可能把设计变更控制在设计阶段初期，尤其对影响工程造价的重大设计变更，要用先算账后变更的办法解决，使工程造价得到有效控制。二是严格现场签证管理。现场签证是工程建设中经常性的工作，若管理不到位，就可能给工程带来不必要的损失。业主应要求各方做好施工现场记录，做到“随做随签”，避免“一揽子”及日后补签，签证必须达到量化要求，不要定性化和含糊不清的签证，对量和价都明确，避免日后产生歧义和纠纷。

第五，深入现场，收集和掌握施工有关资料，核实工程完工质量。项目建设过程中，管理人员或费用控制人员要经常深入现场，对照图纸查看施工情况。项目竣工后，为了获取最真实的第一手资料，管理人员必须到项目涉及的各个村走访调查，深入了解项目的建设情况与实施效果，如土地平整是否按照方案规定的区域和面积实施，新增耕地面积是否达到设计要求，并关注工程质量是否达标等。工程质量不符合项目规划设计要求和规定的标准，在保修范围和保修期限内出现质量缺陷，项目施工单位应当履行保修义务。

第六，切实抓好土地整理项目的后期管护工作。一是落实管护责任。与土地整理项目涉及村居签订管理保护合同，根据项目区道路、水利等相关配套设施的特点，制定详细的管护要求，并确定专人管护，明确责任，落实到人。二是加强监督检查。加强对项目区管护工作进行检查督导，将项目保护工作列为动态巡查工作的重要内容，进行不定期检查，严厉打击各种破坏行为，切实保护项目区各项设施。三是定期设施维护。组织专业人员定期对项目区各项设施进行维护修理，疏通渠道、检修泵闸、维护桥涵、修补道路，确保土地整理项目发挥长期效益。四是严格项目区土地用途管理。将项目区内开荒整平好的土地纳入耕地保护范围，加强日常动态巡查力度，严厉打击各种违法占地行为，严格落实耕地占补平衡。

第七，加大新型农民的教育与培训。新型农民是提高农业土地利用率的实施主体。要让农民树立依靠现代农业发家致富的信心，让农民自愿学习现代农业的生产、经营与管理方法。培训农民必须要有针对性，避免为完成任务而只重视数量，应根据市场需求、农民个人能力，选择合适的培训方式，做到培训后就有效果，就能提高收益。增强农民的“农业市场化”观念，通过培训，促使农民从纯粹的生产型转变为经营型，主动从土地上走出去，在市场上寻找发展农业的机会。

（摘自湖北审计网）